De complexe rechtspositie van de onderwijsbestuurder

Vertrouwen tussen bestuurder en toezichthouder cruciaal

Wie de positie van bestuurder van een onderwijsorganisatie op zich neemt, krijgt een grote verantwoordelijkheid op de schouders. De bestuurder is immers eindverantwoordelijk voor het reilen en zeilen van de organisatie en voor de kwaliteit van het onderwijs. Daarnaast heeft de bestuurder ook een unieke en complexe rechtspositie (1), die hem in sommige gevallen kwetsbaar maakt.

Een professioneel bestuurder heeft een zogenaamde dubbele rechtsbetrekking. Enerzijds is de bestuurder benoemd als statutaire bestuurder van de organisatie en vervult hij, samen met eventuele andere bestuurders, de rol van besturend orgaan van de rechtspersoon. Anderzijds heeft de professioneel bestuurder meestal ook een arbeidsrechtelijke relatie tot de organisatie, neergelegd in de arbeidsovereenkomst en, in veel gevallen, de daarop van toepassing zijnde cao.

Het grootste deel van de onderwijsorganisaties is vormgegeven als stichting. In een stichting is het bestuur het enige wettelijk voorgeschreven orgaan. In de onderwijsregelgeving is bovendien de eis opgenomen om een scheiding aan te brengen tussen het bestuur van de organisatie en het interne toezicht op dat bestuur. In de meeste onderwijsorganisaties wordt aan deze eis tegemoet gekomen door naast het bestuur ook een raad van toezicht in het leven te roepen. Deze raad van toezicht fungeert tevens als formeel werkgever van de professionele bestuurder(s).

Ontslag

De dubbele rechtsbetrekking komt onder andere naar voren wanneer het voornemen bestaat de bestuurder te ontslaan. De statuten van de rechtspersoon vermelden de procedure waarlangs de raad van toezicht tot statutair ontslag kan overgaan. De rechterlijke toetsing van een dergelijk statutair ontslag heeft vooral betrekking op de vraag of hierbij de juiste procedure is gevolgd.

Het statutaire ontslag van de bestuurder van een besloten of naamloze vennootschap brengt volgens jurisprudentie van de Hoge Raad ook het arbeidsrechtelijke ontslag met zich mee (2). Voor de bestuurder van de stichting ligt dat vooralsnog anders. Op de beëindiging van de arbeidsovereenkomst van de stichtingsbestuurder zijn de arbeidsrechtelijke spelregels (nagenoeg) onverkort van toepassing (3).

Momenteel is het wetsvoorstel Wet bestuur en toezicht rechtspersonen (4) aanhangig, dat bij inwerkingtreding een einde zal maken aan de huidige uitzonderingspositie van de stichtingsbestuurder. Vanaf de inwerkingtreding van die wet verliezen stichtingsbestuurders hun huidige ontslagbescherming. Zij kunnen dan alleen nog achteraf een procedure aanhangig maken over de aan hen toe te kennen ontslagvergoeding.

Vertrouwensbreuk met raad van toezicht

Een bestuurder van een onderwijsorganisatie kan zich op basis van het bovenstaande tot inwerkingtreding van de Wet bestuur en toezicht rechtspersonen betrekkelijk beschermd voelen in zijn rechtspositie. Het arbeidsrecht stelt aan de beëindiging van een arbeidsovereenkomst sinds de invoering van de Wet werk en zekerheid immers vrij zware eisen, bijvoorbeeld ten aanzien van een ontslag wegens disfunctioneren. Toch is deze arbeidsrechtelijke bescherming voor een stichtingsbestuurder maar betrekkelijk.

Voor een goede uitvoering van zijn taak is de bestuurder vanzelfsprekend in hoge mate afhankelijk van een goede samenwerking met de raad van toezicht. Die goede samenwerking kan onder druk komen te staan door verschillende factoren, zoals uiteenlopende ideeën over de te varen koers en het te voeren beleid of over de rolverdeling tussen het bestuur en de raad van toezicht. Wanneer inspanningen om met bestuur en raad van toezicht op één lijn te komen niet worden ondernomen of geen resultaat hebben, komt de positie van de bestuurder onder druk te staan.

Verschil van inzicht

Een voorbeeld uit de recente jurisprudentie over dit onderwerp vormt de zaak over de ontbinding van de arbeidsovereenkomst van een bestuurder van een Friese onderwijsinstelling waar tussen de bestuurder en de raad van toezicht een diepgravend verschil van inzicht was ontstaan over het te voeren beleid, te weten de vraag of ter behoud van het voortbestaan een fusie moest worden aangegaan met een andere onderwijsorganisatie. Volgens de raad van toezicht had de bestuurder instructies van de raad van toezicht niet opgevolgd. De kantonrechter oordeelde dat de raad van toezicht aan de bestuurder aanwijzingen, maar geen instructies of werkopdrachten kan geven. De bestuurder kan gevraagd worden om tekst en uitleg te geven over bestuurshandelingen, maar de raad van toezicht mag niet op de stoel van de bestuurder gaan zitten als de bestuurder een richting opgaat die de raad van toezicht niet zint.

Ook op andere onderdelen slaagde de raad van toezicht er niet in de rechter van zijn gelijk te overtuigen. Deze ging niet mee in de argumenten van de raad van toezicht dat de arbeidsovereenkomst van de bestuurder wegens ongeschiktheid voor zijn functie of verwijtbaar handelen ontbonden zou moeten worden. En wat betreft de verstoring van de arbeidsrelatie concludeerde de kantonrechter dat duidelijk is dat de raad van toezicht geen vertrouwen meer heeft in de bestuurder en dat mediationtrajecten daarin geen verandering hebben gebracht. De kantonrechter constateerde expliciet dat het niet (zoals de raad van toezicht stelde) de bestuurder is geweest die op een breuk heeft aangestuurd, maar de raad van toezicht.

Kwetsbaarheid

Niettemin kwam de kantonrechter tot het oordeel dat de arbeidsovereenkomst vanwege de verstoorde arbeidsverhouding ontbonden moest worden, omdat de werknemer voorafgaand al als statutair bestuurder was ontslagen en het handhaven van de arbeidsovereenkomst dus geen zin had. Dit gebeurde ondanks het feit dat de er een zaak aanhangig was waarmee de bestuurder het statutaire ontslag aanvocht.

Deze uitspraak geeft de kwetsbaarheid van de bestuurder helder weer. Wanneer een samenwerkingsprobleem met de raad van toezicht is ontstaan en pogingen om de goede samenwerking (bijvoorbeeld via mediation) te herstellen geen soelaas bieden, dan trekt de bestuurder onherroepelijk aan het kortste eind. In bovenstaand geval zelfs ondanks het feit dat door de raad van toezicht bewust is aangestuurd op een vertrouwensbreuk.

H-grond

Daar komt bij dat de raad van toezicht, indien hij een bestuurder wil ontslaan, een ‘extra’ ontslaggrond ter beschikking heeft. Het burgerlijk wetboek kent namelijk nog een ontslaggrond ‘andere omstandigheden’, de zogenaamde h-grond. De wetgever heeft aan het gebruik van deze h-grond paal en perk willen stellen, maar heeft in de parlementaire geschiedenis wel aangegeven dat deze onder meer gebruikt kan worden voor een manager waarmee een verschil van inzicht bestaat over het te voeren beleid. In de praktijk wordt de h-grond vaak toegepast bij de ontbinding van de arbeidsovereenkomst van een statutair directeur. Terwijl aan een beroep op ‘verstoorde arbeidsverhouding’ de eis wordt gesteld dat de verstoring ‘ernstig en duurzaam’ moet zijn en er dus een serieuze poging moet zijn gedaan om de relatie vlot te trekken, is dit voor een geslaagd beroep op de h-grond niet vereist. Al met al rechtvaardigt dit dus de conclusie dat de bestuurder relatief snel het veld zal moeten ruimen wanneer hij met de raad van toezicht van mening verschilt.

Beëindigingsvergoeding

Wanneer ontbinding van de arbeidsovereenkomst plaatsvindt, kan de bestuurder (zoals andere werknemers) in vrijwel alle gevallen rekenen op een transitievergoeding. Dit is een beëindigingsvergoeding die op een wettelijk voorgeschreven wijze wordt berekend aan de hand van de variabelen lengte dienstverband, salaris en leeftijd. Slechts wanneer de raad van toezicht aan de grond voor ontslag ernstig verwijtbaar wordt geacht, zal de bestuurder daarnaast ook een zogenoemde billijke vergoeding tegemoet kunnen zien, waarvan de hoogte afhankelijk is van een veelheid aan door de rechter af te wegen factoren. Van ernstige verwijtbaarheid van de raad van toezicht zal doorgaans sprake zijn wanneer de rechter vaststelt dat de raad van toezicht bewust aanstuurt op een verstoorde arbeidsverhouding met de bestuurder. Ligt het genuanceerder, dan zal het geen sinecure zijn de rechter van die ernstige verwijtbaarheid te overtuigen.

Hoge bomen…

In een zaak met betrekking tot het ontslag van de statutair bestuurder van een besloten vennootschap had de betrokken bestuurder naar voren gebracht dat vanwege de beperkte ontslagbescherming voor statutair bestuurders aan de toets voor het aanwezig zijn van een redelijke ontslaggrond zware eisen moeten worden gesteld (5). De rechtbank volgde de bestuurder daarin niet. Hoge bomen vangen nu eenmaal veel wind, was de redenering van de rechtbank: wie de rol van bestuurder op zich neemt, draagt grote verantwoordelijkheid en ontvangt een beloning die hierop is afgestemd. In deze positie loopt men nu eenmaal het risico te worden vervangen wanneer men niet langer ‘the right man for the job’ wordt geacht. Hoewel het in dit geval ging om een bestuurder bij een commerciële onderneming, gaat de redenering van de rechter tot op zekere hoogte ook op voor de bestuurder van een onderwijsorganisatie.

De bestuurder van een onderwijsinstelling heeft behalve het voorgaande ook nog te maken met de Wet Normering Topinkomens, die de bezoldiging en de beëindigingsvergoeding van bestuurders in de publieke en semipublieke sector maximeert. Voor de beëindigingsvergoeding ligt het WNT-maximum op € 75.000,- bruto. Wanneer de rechter de arbeidsovereenkomst van de bestuurder ontbindt, worden de transitievergoeding en de eventuele billijke vergoeding door dit WNT-maximum niet gemaximeerd. De WNT belet de raad van toezicht en de bestuurder echter wel hun onderlinge meningsverschillen op te lossen door in een beëindigingsregeling een vergoeding af te spreken die het maximum uit de WNT te boven gaat.

Vertrouwensbasis cruciaal

Een professioneel onderwijsbestuurder is zich ongetwijfeld bewust van het belang van een goede vertrouwensbasis in de relatie met de raad van toezicht. Mogelijk is hij er zich minder van bewust dat door een verminderd vertrouwen van de raad van toezicht al snel de positie van de bestuurder op te spel kan staan. Dit bewustzijn dient de bestuurder wel te hebben om zijn taak op een effectieve en verantwoorde manier te vervullen.

Noten

1. De positie van de bestuurder in het openbaar onderwijs blijft in dit artikel buiten beschouwing. Deze wijkt wezenlijk af van hetgeen hier uiteen wordt gezet.
2. De zogenaamde 15 april (2005)-arresten.
3. Zie bijvoorbeeld Rechtbank Roermond 22 april 2009, ECLI:NL:RBROE:2009:BI3032 en Rechtbank Gelderland 14 december 2016, ECLI:NL:RBGEL:2016:7113.
4. Kamerstukken 34491, op 13 februari 2019 heeft de minister de Tweede Nota van Wijziging bij het wetsvoorstel naar de Tweede Kamer gestuurd.
5. Rechtbank Den Haag 14 november 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:16170.