Van tweeluik naar driehoek in het schoolbestuur

Over de plaats van de GMR in de governancedriehoek

15 januari 2020 - Joost Janssen - Governance

GMR’s stellen zichzelf steeds vaker vragen over hun rol, hun interne organisatie en hun relatie met het bestuur en (vooral) de raad van toezicht. Waar komt deze heroriëntatie vandaan? En wat kun je ermee als GMR, als raad van toezicht, of als bestuurder?

In de adviespraktijk van B&T zien wij de afgelopen twee jaar een opvallende ontwikkeling in de ondersteuningsvragen binnen de ‘governancedriehoek’. Waar de vragen tot voor kort beperkt bleven tot begeleiding van besturen en raden van toezicht, is er nu een opvallende stijging in vragen van en over medezeggenschapsraden. In de bestuurlijke context betreft dit veelal de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad, oftewel de GMR.

Heroriëntatie

GMR’s stellen zichzelf in toenemende mate vragen over hun rol, hun interne organisatie en hun relatie met het bestuur en de raad van toezicht. Raden van toezicht zitten op hun beurt vaak met de vraag wat ze aanmoeten met het ‘verplichte’ halfjaarlijkse overleg met de GMR. Colleges van bestuur en uitvoerende bestuurders hebben in de loop der tijd meestal wel een redelijk tot goed functionerende werkrelatie met de GMR opgebouwd. Zij zoeken echter naar verdieping en meerwaarde van deze relatie. Waar komt deze heroriëntatie op posities en relaties vandaan?

Nieuwe wet

Het is geen toeval dat de GMR steeds meer aandacht krijgt. In januari 2017 trad de Wet versterking bestuurskracht in werking, die een aantal governancebepalingen in de onderwijswetten veranderde. De wijzigingen betroffen bijna allemaal regels waarmee de GMR (op papier) sterker in positie werd gebracht. De minister van OCW wilde de versterking van de bestuurskracht dus feitelijk vorm en inhoud geven via versterking van de medezeggenschap. Dit proces zet zich nog steeds door, getuige de politieke discussie over het instemmingsrecht van medezeggenschapsorganen op de begroting.

Interne checks and balances

De beweging van OCW werd ingegeven door een alweer uit 2014 daterend advies van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) getiteld ‘Van tweeluik naar driehoeken’[1]. In antwoord op een aantal bestuurlijke ontsporingen bij woningcorporaties, onderwijs- en gezondheidszorginstellingen ging de WRR op zoek naar mogelijkheden voor versterking van de interne checks and balances binnen semipublieke organisaties. De WRR constateerde “dat in het traditionele tweeluik-model de raad van toezicht de primaire tegenspeler is van de professionele bestuurders. De raad van toezicht kan op voet van gelijkwaardigheid bestuurders ter verantwoording roepen en ingrijpen bij problemen. Maar de raad van toezicht kan daarbij hulp gebruiken.” De WRR meende dat onder andere hulp geboden was “bij het bewaken van het maatschappelijk draagvlak van de instelling, bij het vaststellen van de relevante maatschappelijke belangen en de strategische doelen die daaruit voortvloeien”.

Derde partijen

De WRR adviseerde daarom ‘derde partijen’ in te schakelen om de bestuurders en leden van de raad van toezicht scherp te houden. De WRR nogmaals citerend: “Bestuurders hebben baat bij interne tegenspelers die de identiteit, doelstellingen en maatschappelijke meerwaarde van de organisatie bewaken. Leden van de raad van toezicht hebben baat bij interne partijen die aanvullende informatie inbrengen daar waar de ‘voelsprieten’ van de raad van toezicht onvoldoende sensitief zijn en die als fire alarm, als interne klokkenluider, kunnen fungeren.”

Voor de WRR was het geen uitgemaakte zaak dat een medezeggenschapsorgaan die derde partij zou moeten zijn; de rol zou ook kunnen worden ingevuld door controllers of een raad van maatschappelijke belanghebbenden, aldus de WRR. Voor de onderwijssector heeft OCW echter nadrukkelijk de GMR in deze positie gebracht.

Maar er is een verschil tussen het beleidsmatig ontwerpen van een dergelijke governancedriehoek en het daadwerkelijk functioneren ervan. GMR’s, raden van toezicht en besturen beginnen pas langzamerhand te ontdekken dat ze meer met elkaar moeten en kunnen dan ze dachten. En dat het werken binnen deze driehoek ook een meerwaarde voor de organsiatie op kan leveren.

Bestuur en GMR

Zoals al opgemerkt, is de relatie tussen het bestuur en de GMR het meest uitgekristalliseerd. De Wet medezeggenschap op scholen beschrijft hiervoor veel spelregels en verplicht besturen en GMR’s om de rest uit te werken in een medezeggenschapsstatuut en een GMR-reglement. Het gaat echter niet zozeer om het naleven van die spelregels, maar om het zoeken naar het goede gesprek, waarbij de stem van de GMR voor het bestuur daadwerkelijk bijdraagt aan de kwaliteit van de beleids- en besluitvorming.

Daarvoor is ten eerste vereist dat de GMR helder voor ogen heeft en kan verwoorden wat de belangen zijn van de geledingen die de GMR vertegenwoordigt (ouders, leerlingen, personeel). Ten tweede is het zaak dat de GMR het belang van de organisatie als geheel voor ogen wil houden. De GMR moet dus niet de rol van klachtenbureau op zich nemen; niet van individuen en ook niet van individuele medezeggenschapsraden (of vakbonden). Dat betekent dat de GMR om moet kunnen gaan met potentieel tegenstrijdige belangen en deze afgewogen moet kunnen inbrengen.

Bestuur en GMR moeten samen bewaken dat ze niet terechtkomen in een situatie waarbij continu moet worden onderhandeld over beleidsvoorstellen van de bestuurder, over waar een uurtje bij of juist af moet. Er moet aan de overlegtafel ook ruimte zijn voor een open gesprek over de dilemma’s waar de organisatie (c.q. het bestuur) voor staat en de positie van geledingen. Dit vereist:

dat partijen verder kunnen kijken dan een kortetermijndeelbelang;
een bestuur dat zijn GMR gebruikt in de beleidsvoorbereiding- en vorming, naast de formele rol in de besluitvorming;
een GMR die bereid is om medeverantwoordelijkheid te dragen en te staan voor een beleidslijn.

Raad van toezicht en GMR

De relatie tussen de raad van toezicht en de GMR is de nieuwste zijde binnen de governancedriehoek en één waarmee beide organen nog niet altijd goed raad weten. Met de Wet versterking bestuurskracht heeft de GMR een aantal bevoegdheden gekregen die een relatie met de raad van toezicht deels vanzelfsprekend maken. Zo heeft de GMR:

een adviesrecht ten aanzien van het profiel van de raad van toezicht;
het recht om één lid van de raad van toezicht (bindend) voor te dragen;[2]
een adviesrecht ten aanzien van het profiel van het (college van) bestuur;
het recht om te participeren[3] in de benoemingsadviescommissie voor bestuurdersfuncties;
een adviesrecht ten aanzien van de voorgenomen benoeming van bestuurders;
het recht ten minste tweemaal per jaar met de raad van toezicht overleg te voeren.

De regel dat GMR en raad van toezicht geacht worden tweemaal per jaar overleg te voeren[4], zit beide partijen wel eens dwars. Het is daarom goed te beseffen dat indien GMR en raad van toezicht in gezamenlijkheid vaststellen dat er geen aanleiding voor overleg is, het prima is om een keer een overlegmoment over te slaan.

Gespreksonderwerpen

In de praktijk valt er echter vaak meer te bespreken dan beide partijen zich realiseren. Vanuit de raad van toezicht bezien is de GMR een potentieel belangrijke informatiebron over hoe het er in de organisatie (echt) aan toegaat. De WRR zei het al: “daar waar de ‘voelsprieten’ van de raad van toezicht onvoldoende sensitief zijn”. Zaken als overlegklimaat, stijl van bestuur en management of signalen van onrust of (on)tevredenheid kan de raad van toezicht gevraagd of ongevraagd in het overleg met de GMR vernemen. Ook is het goed om de manier waarop bestuursbeleid ‘landt’ op de werkvloer (denk aan kwaliteitsbeleid) met de GMR te verkennen. En last but not least is er niets mis mee als de raad van toezicht de GMR benut als één van de bronnen om in beeld te krijgen hoe het bestuur functioneert, om zijn werkgeversrol nog beter in te kunnen vullen (door informatie te gebruiken in beoordelings- en functioneringsgesprekken).

Waar overleg tussen de raad van toezicht en de GMR enerzijds gebruikt kan worden als informatiebron voor de raad van toezicht, kan anderzijds de GMR in dit overleg ook de raad van toezicht bevragen, bijvoorbeeld over de wijze waarop de raad van toezicht zijn rollen uitvoert. Welk toezichtkader hanteert de raad van toezicht, hoe oefent de raad zijn werkgeverschap uit, in welke mate fungeert de raad als klankbord (of adviseur) voor het bestuur? Raden van toezicht hebben vaak moeite bij het vinden van kanalen om zich adequaat te verantwoorden, waardoor het blijft bij een obligaat en algemeen tekstje in het jaarverslag. Het overleg met de GMR is een prima plek om die verantwoording in dialoog af te leggen. Binnen de checks and balances van de governancedriehoek mag de GMR ook iets vinden van hoe de raad van toezicht functioneert!

Een professionele GMR

Hoe de GMR zich verhoudt tot het bestuur en tot de raad van toezicht vereist een voldoende mate van professionaliteit van de GMR. Wat dat betreft staat de GMR wel enigszins op achterstand bij het bestuur en de raad van toezicht.

Die achterstand begint soms al bij de omvang van het gezelschap. Er zijn nog GMR’s die dertig tot veertig leden tellen, vanuit de veronderstelling dat vanuit elke MR een ouder- en een personeelslid naar de GMR afgevaardigd moeten worden. Dat hoeft helemaal niet; de WMS zegt alleen dat elke MR in de GMR vertegenwoordigd moet zijn. Dat kan echter ook via indirecte vertegenwoordiging, zolang de MR-leden de GMR-leden maar mogen kiezen. GMR’s met een beperkt aantal leden zijn veel slagvaardiger dan grote gezelschappen.

GMR-leden worden in de regel wel gefaciliteerd, hoewel dat voor ouders nog geen vanzelfsprekendheid is. Die facilitering staat echter in geen verhouding tot de tijd die nodig is om alle medezeggenschapstaken adequaat uit te voeren en ontwikkelingen bij te houden. Het is daarom aan te bevelen (en steeds gebruikelijker) de GMR mede te professionaliseren door de beschikbaarheid van een inhoudelijk ingevoerd ambtelijk secretaris of technisch voorzitter.

Ten slotte loopt ook de deskundigheidsbevordering en inhoudelijke advisering van GMR’s nog achter bij die van bestuurders en raden van toezicht. Bijstand wordt wel ingeschakeld in concrete dreigende geschillen, maar bredere oriëntatie op professionalisering van de GMR in een eerdere fase is minstens zo belangrijk. De website infowms.nl biedt goede informatie en verwijzingen, onder andere naar het landelijke Project Versterking Medezeggenschap.

Lees meer over governance