Van lumpsum naar beleidsrijk begroten

Hoe je financieel beleid koppelt aan ambities en doelstellingen

De bekostiging van het funderend onderwijs en de manier waarop onderwijsgelden worden besteed, zijn al jaren onderwerp van discussie. Daarbij gaat het vaak over de lumpsum: de bekostiging per leerling en per school. Hoewel de overheid niet van dat model af wil, wordt de roep om beleidsrijk te begroten wel steeds luider. Maar wat is dat precies? En wat kan B&T voor u betekenen?

De lumpsumbekostiging is in de kern heel eenvoudig: een schoolbestuur krijgt van het ministerie van OCW een hoeveelheid geld, vooral op basis van het aantal leerlingen en een vaste voet per school (of nevenvestiging). Het bestuur bepaalt vervolgens zelf hoe dat geld wordt besteed. Op zich een goed systeem, dat recht doet aan twee belangrijke basisprincipes: de autonomie van onderwijsinstellingen en een stabiele bekostiging om beleid te kunnen maken voor de lange termijn. “Maar er kunnen perverse prikkels vanuit gaan”, zegt B&T-adviseur Remco van der Dussen. “Het kan gebeuren dat geld niet heel doordacht wordt uitgegeven, omdat het er nu eenmaal is. Daar wil de overheid van af.”

Ambities

OCW wil dit bereiken door onderwijsbesturen te stimuleren beleidsrijk te begroten. Dat draait kort gezegd om het koppelen van de bestedingen aan de doelstellingen en ambities uit het strategisch beleidsplan en de (daarop gebaseerde) schoolplannen. “Geld uitgeven op zich is dan niet meer het doel maar het realiseren van je ambities, zowel op het niveau van het bestuur als op het niveau van de individuele scholen”, licht Van der Dussen toe. “Stel je ambitie is: innovatief onderwijs. Dan ga je vervolgens bepalen wat daarvoor nodig is, bijvoorbeeld de aanschaf van nieuwe computers en scholing van een deel van je docenten. En daar hang je dan een prijskaartje aan.”

Inhoudelijke keuzes

Het principe achter beleidsrijk begroten is dus dat je begint bij je ambities en doelstellingen. Wat is de stip op de horizon? Waar staat onze organisatie voor en waar gaan we voor? En dat je daar het financieel beleid op afstemt. Het is wel belangrijk om te benadrukken dat het bestuur en de scholen verantwoordelijk blijven voor de inhoudelijke keuzes. De Inspectie van het Onderwijs kijkt al meer met een bril van ‘beleidsrijk begroten’ naar school- en beleidsplannen. De inspectie wil weten hoe het bestuur de geformuleerde doelstellingen wil bereiken, hoe men dat wil betalen en hoe daar binnen de organisatie op wordt gestuurd. Daarover legt het bestuur verantwoording af in het jaarverslag.

Stimulerend toezicht

De onderwijsinspectie kijkt nu zo’n drie jaar of onderwijsorganisaties beleidsrijk begroten. Navraag leert dat wel iets meer besturen ermee bezig zijn, maar er is nog veel ruimte voor verbetering. Beleidsrijk begroten is geen wettelijke verplichting, wat betekent dat de inspectie organisaties niet kan dwingen. Ze houdt zogenoemd stimulerend toezicht, met als doel bestuurders te bewegen zelf de stap richting beleidsrijk begroten te gaan zetten. Belangrijk daarbij is dat de bestuurder de toegevoegde waarde ervan gaat inzien. Financieel inspecteurs proberen dit onder meer te bereiken door vaker met bestuurders in gesprek te gaan. Want door beleidsrijk te begroten, en een goed sturingsmechanisme te hanteren, kan het bestuur zoveel mogelijk voorkomen dat er ondoelmatig wordt gehandeld. Ook kan het bestuur ervoor zorgen dat er weloverwogen keuzes worden gemaakt over doelen en bijbehorende gelden. Zodoende wordt het financieel beleid afgestemd op het strategisch (onderwijs)beleid van de instelling.

Onderwijsraad

De aandacht voor beleidsrijk begroten is niet nieuw. De Onderwijsraad heeft al in 2018 het belang ervan benadrukt in een adviesrapport met de titel Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden. Om doelmatigheid van de bestedingen van onderwijsinstellingen te kunnen evalueren, onderscheidt de raad daarin drie stappen:

1. Beleidsrijk begroten: doelen stellen en die doelen koppelen aan het financieel beleid.
2. Effectiviteit van beleid vaststellen: evalueren of de doelen gehaald zijn.
3. Doelmatigheid van beleid evalueren: beoordelen van de kostenefficiëntie van beleid.

De Onderwijsraad beperkt zich hiermee niet tot beleidsrijk begroten alleen, maar adviseert dus om ook naar de effectiviteit en doelmatigheid van beleid te kijken.

Onderzoekskader

Sinds 2021 heeft financieel beleid een andere, meer centrale positie gekregen in het onderzoekskader van de inspectie. In het onderzoekskader van 2017 was ‘Financieel beheer’ een apart kwaliteitsgebied. Daarmee stond het min of meer op zich, los van de inhoud en de onderwijskwaliteit. In het actuele kader is financieel beleid geïntegreerd in het bestuurlijke kwaliteitsgebied BKA: Besturing, Kwaliteitszorg en Ambitie. Daarmee benadrukt de inspectie het belang van een sterkere relatie tussen financiële middelen en inhoudelijk beleid. Heel concreet, met verwijzing naar de bestuurlijke kwaliteitsgebieden:

• Het bestuur richt de financiële voorwaarden in om de doelen te bereiken en legt in een meerjarenbegroting een duidelijke relatie met beleid en doelen (BKA1: visie, ambities en doelen).
• De financiële middelen dragen bij aan realisatie van de doelen en worden doelmatig en rechtmatig aangewend (BKA2: uitvoering en kwaliteitscultuur).
• Jaarverslaggeving is onderdeel van een brede verantwoording, die zicht biedt op de resultaten van het financieel beleid en op toekomstige ontwikkelingen van het onderwijs (BKA3: evaluatie, verantwoording en dialoog).

Meerjarenbegroting

In haar vierjaarlijks onderzoek bij schoolbesturen besteedt de onderwijsinspectie aandacht aan beleidsrijk begroten als onderdeel van de kwaliteitsstandaard BKA1: visie, ambitie en doelen. De inspectie doet dit door de meerjarenbegroting uit het jaarverslag te bekijken. Ook vraagt ze de uitgebreide, door de intern toezichthouder goedgekeurde meerjarenbegroting op bij het bestuur. De inspectie kijkt vervolgens welke doelen het bestuur in die begrotingen heeft geformuleerd en of daarvoor geld is gereserveerd. Er is bovendien sprake van geïntegreerd toezicht, wat onder meer inhoudt dat de inspectie ook controleert of de doelen uit de meerjarenbegroting overeenkomen met die uit het strategisch beleidsplan.

Doelmatigheid

De onderwijsinspectie is heel helder over de gewenste effecten van beleidsrijk begroten. Het draait er allereerst om het financieel beleid af te stemmen op het strategisch onderwijsbeleid. Verder wil de inspectie dat er weloverwogen keuzes worden gemaakt over de inhoudelijke doelstellingen en de bijbehorende gelden. Hierbij moet de inhoud leidend zijn bij de financiële keuzes die worden gemaakt. Ook doelmatigheid is een belangrijk punt. Door vooraf beleidsrijk te begroten kan een bestuur voorkomen dat er later ondoelmatig wordt gehandeld.

Basisvaardigheden

Een actueel onderwerp zijn de basisvaardigheden taal, rekenen en burgerschapsonderwijs. De kwaliteitsinspecteur betrekt deze in het toezicht: hoe bepaalt een bestuur wat er op dat vlak nodig is? De financieel inspecteur bekijkt vervolgens of daar ook geld voor wordt vrijgemaakt.

Dialoog

Alles overziend kun je gerust stellen dat beleidsrijk begroten potentieel iets nieuws en extra’s vraagt van onderwijsorganisaties. Een andere manier van denken en een andere manier van werken. Het betekent wat voor de interne organisatie, voor de directeuren, voor de controller en intern toezichthouder. Het vraagt om andere rapportages, een andere planning-en-controlcyclus. “Het is allereerst belangrijk om daarover het gesprek met elkaar aan te gaan”, zegt B&T-adviseur Giel van der Heijden. “Wij kunnen zo’n dialoog faciliteren. Dan gaat het om vragen als: wat verstaan wij precies onder beleidsrijk begroten, wat houdt het voor ons bestuur in, hoe zetten we de eerste stappen in de juiste richting?”

Wat kan B&T betekenen?

Van der Dussen vult aan: “In de praktijk zien we soms dat het in managementgesprekken tussen bestuur en schoolleiding óf alleen over geld gaat óf alleen over beleid en onderwijskwaliteit. Die twee dingen moeten worden samengebracht.” Dat geldt ook op het niveau van het strategisch beleidsplan. B&T kan bestuurders helpen het strategisch fínancieel beleid te formuleren en dat te integreren in het strategisch beleidsplan. Als er eenmaal een systeem van beleidsrijk begroten is, kan B&T begeleiding bieden bij de uitrol daarvan, zowel op bestuurlijk als schoolniveau.

Geïnteresseerd?

Wilt u meer weten over beleidsrijk begroten en de implicaties ervan op uw organisatie? Of wilt u weten hoe B&T u kan ondersteunen op dit terrein? Neem dan vrijblijvend contact op met onze adviseurs Remco van der Dussen of Giel van der Heijden. Wellicht ook interessant is onze explainer over het nieuwe bekostigingsmodel voor het funderend onderwijs, waarin het begrip beleidsrijk begroten al aan de orde komt.