Goed toezicht in laagjes

De ontwikkelingsstadia van uw interne governance

Het is een interessante vraag: komt er een moment waarop een raad van toezicht en college van bestuur kunnen vaststellen dat het toezicht is ‘uitontwikkeld’ en ‘op orde’ is? Wel, dat lijkt niet het geval. Raden van toezicht kennen verschillende ontwikkelingsstadia en uitontwikkeld is het toezicht nooit.

Raden van toezichtkennen verschillende ontwikkelingsstadia. In de uitoefening van toezicht is, anders gezegd, een zekere ‘gelaagdheid’ te ontdekken. Daarbij kunnen we drie lagen onderscheiden: de rollenscheiding, het resultaatgericht toezicht en het waardengericht toezicht. Die gelaagdheid zagen we eerder in andere non-profit sectoren, zoals woningbouwcorporaties en gezondheidszorg. Ondertussen zien we die ook steeds duidelijker in het funderend onderwijs. Het herkennen van de lagen kan houvast geven aan toezichthouders en bestuurders. Houvast in de rolafbakening en houvast als het gaat om accenten in de uitoefening van de rollen van de raad van toezicht.

Rollenscheiding

De verplichte scheiding van bestuur en intern toezicht in de onderwijssector dateert uit 2010. De codificatie van die scheiding volgde op een ontwikkeling die op dat moment zeker al zo’n tien jaar gaande was. Governance-structuren met een raad van toezicht en een college van bestuur kent de onderwijssector dus al ruim twintig jaar. Onderwijsorganisaties die daadwerkelijk al zo lang ervaring hebben met deze structuur zijn onderhand wel gewend aan de rollenscheiding die hierbij past.

Maar veel organisaties in het funderend onderwijs hebben nog niet zo’n lange ervaring met een strakke scheiding van bestuur en intern toezicht. Soms is men pas recent omgeschakeld naar een structuur met een organieke scheiding van bestuur en toezicht. Soms bestond de structuur al langer, maar worden raad van toezicht en/of college van bestuur sinds kort bezet door personen die nog weinig ervaring hebben in deze rollen. En soms heeft zich juist rond die rollenscheiding een probleem voorgedaan en wil men een nieuwe start maken.

In deze gevallen is de aandacht binnen de governance-processen vooral gericht op deze rollenscheiding. Kennen raad van toezicht en college van bestuur de rollen die van hen verwacht worden? Houden ze zich er ook aan? Is geen sprake van onbewuste rolonzuiverheid en zit de raad van toezicht niet op de stoel van de bestuurder door zich te veel te bemoeien met het ‘hoe’? Bij interne evaluaties staat de rollenscheiding tussen raad van toezicht en college van bestuur vaak centraal. Er is minder tijd en aandacht voor de rest van de organisatie. De raad van toezicht onderhoudt weinig of geen contacten met andere geledingen, laat staan met stakeholders daarbuiten. Dit om het college van bestuur vooral niet voor de voeten te lopen.

Dit stadium van aandacht voor rollenscheiding is van belang als fundament voor goede governance-verhoudingen. Het geeft bestuurders en toezichthouders rust als deze basis op orde is. Er is dus niets mis mee als raad van toezicht en college van bestuur zich in dit ontwikkelingsstadium bevinden. Mits zij zich ervan bewust is dat zij wel naar een volgend stadium moeten toewerken.

Resultaatgericht toezicht

De kernfunctie van intern toezicht is het toezien op de resultaten van de organisatie. Doet de organisatie het goed en wat is eigenlijk ‘goed’? Als de rolzuiverheid op orde is, dan komen toezichthouders en bestuurders hierover in gesprek.

Dit resultaat- of prestatiegericht toezicht begint als het goed is met de formulering van een toezichtkader: wat zijn de resultaatgebieden die de raad van toezicht (in afstemming met het college van bestuur) belangrijk vindt? En welk niveau verwacht de toezichthouder op elk van die gebieden van de organisatie? Zo’n toezichtkader leidt vervolgens tot aandacht voor de informatievoorziening aan de raad van toezicht. Welke informatie heeft de raad van toezicht nodig om de resultaten te kunnen beoordelen? En waar komt die informatie vandaan voor zover die niet (alleen) van het college van bestuur kan komen?

Binnen dit stadium van resultaatgericht toezicht zijn in de praktijk verschillende fases te onderscheiden. Raden van toezicht die zich al wel vooral richten op de resultaten maar nog zonder expliciet en afgestemd toezichtkader. Raden van toezicht die zich vanuit ervaring elders vooral richten op de financiën van de organisatie en slechts schoorvoetend opschuiven naar een bredere blik (bijvoorbeeld op de onderwijskwaliteit). En raden van toezicht die zich aanvankelijk sterk richten op ‘hard controls’ en benchmarks, maar geleidelijk ook gaan kijken naar meer abstracte prestaties (zoals de organisatiecultuur en de maatschappelijke opdracht), ‘soft controls’ en ‘storytelling’.

Bij interne evaluaties staat de organisatie centraal. Er wordt gekeken naar de informatievoorziening en gesproken over het toezichtkader. Afstemming, zowel binnen de raad van toezicht als tussen raad van toezicht en college van bestuur, is van belang. De raad van toezicht onderhoudt vaker contacten met andere geledingen binnen de organisatie zoals de GMR en de directeuren, om zo ook informatie te krijgen buiten de bestuurder om. Om dezelfde reden worden ook contacten onderhouden met externe informanten zoals de accountant en de onderwijsinspectie.

Zoals gezegd, is resultaatgericht toezicht de belangrijkste functie voor de raad van toezicht.  Het houdt het college van bestuur en de raad van toezicht scherp op de vraag ‘waar het om gaat’. Daarbij blijft rolzuiverheid van belang.

Waardengericht toezicht

Het is goed om vast te stellen dat – alle sensatieverhalen ten spijt – een toenemend aantal onderwijsorganisaties erin slaagt tot de gewenste resultaten te komen. Een flink aantal raden van toezicht en colleges van bestuur krijgt dit stadium van het governance-proces op orde. Uiteraard is het zaak dat dan ook zo te houden: ‘goed blijven’ is minstens zo lastig als ‘goed worden’. Maar als informatievoorziening, resultaten en toezicht adequaat op de rails staan, dan kan de raad van toezicht zich ook gaan richten op de vraag of de organisatie voldoende toegevoegde maatschappelijke waarde levert.

In dit stadium van waardengericht toezicht staat centraal wat de waarden zijn die de organisatie wil toevoegen. Vervolgens is het aan de raad van toezicht om in samenspraak met het college van bestuur af te wegen of die waarden ook gerealiseerd worden en of ze (nog) aansluiten bij wat de maatschappij van publiek gefinancierd funderend onderwijs verwacht. Hierbij komen basale vragen aan de orde (‘Hoe integer is onze organisatie?’), maar bijvoorbeeld ook vragen rond de grondslag (‘Hoe katholiek willen wij (nog) zijn?’) en existentiële vragen (‘Is deze school nog nodig?’).

In dit stadium van toezicht staat het gesprek tussen de raad van toezicht en het college van bestuur centraal, oftewel de klankbordfunctie van de raad van toezicht. Daarbij gaat het uiteraard over de waarden, maar ook over informatie uit de maatschappelijke omgeving. Voor toezichthouders gaat in toenemende mate de vraag naar hun persoonlijke legitimatie een rol spelen: wiens opvatting verkondig ik hier als toezichthouder eigenlijk? Bij dergelijke thema’s past dat toezichthouders in toenemende mate in contact treden met externe stakeholders zoals gemeentelijke vertegenwoordigers, toeleverende en afnemende onderwijsorganisaties, een platform als een maatschappelijke raad en dergelijke. En niet alleen om informatie op te halen maar ook om de dialoog aan te gaan. Voor bestuurders kan dit weleens spannend worden: ook toezichthouders treden namens de organisatie naar buiten. Het is belangrijk dat bestuurders en toezichthouders zich goed van deze spanning bewust zijn en wel in hun rol blijven.

Het toezicht op de maatschappelijke waarde van het onderwijs krijgt steeds meer aandacht. De VTOI heeft eind 2016 nadrukkelijk een impuls willen geven aan het waardengericht toezicht door professor Boutellier uit te nodigen hierover een publicatie te schrijven. In deze publicatie worden raden van toezicht nadrukkelijk uitgenodigd een aantal concrete vragen rond waardengericht toezicht intern te agenderen.

Het risico bestaat dat met deze aandacht ‘waardengericht toezicht’ een soort hypewordt waar raden van toezicht zich vooral op gaan richten. Temeer omdat veel toezichthouders klankborden een aangenamere bezigheid vinden dan toezicht houden. Daarom past hierbij de kanttekening dat resultaatgericht toezicht niet ten koste mag gaan van waardengericht toezicht.

Afsluitend

Binnen de ontwikkeling van intern toezicht zijn (ten minste) drie lagen te onderscheiden:

• de laag van rollenscheiding, waarin men zich richt op de vraag ‘wie doet wat?’
• het resultaatgerichte toezicht, dat zich richt op de vraag ‘hoe goed doen we het?’
• het waardengerichte toezicht, dat zich richt op de vraag ‘waarom doen we het?’

Op basis van mijn ervaring met evaluaties van raden van toezicht in de onderwijssector, meen ik waar te nemen dat de meerderheid van de raden van toezicht zo ongeveer in het stadium van resultaatgericht toezicht zit. En daar is niets mis mee, want daar is intern toezicht met name voor bedoeld. Evenmin als dat er iets mis is met raden van toezicht die zich op rollenscheiding richten, want dat is en blijft het fundament van gezonde governance-verhoudingen. Waardengericht toezicht uitoefenen is een bepaalde mate van ‘luxe’. Op zichzelf maatschappelijk zeer relevant, maar laat het niet ten koste gaan van het resultaatgericht toezicht.

Meer weten?

Neem voor meer informatie contact op met Joost Janssen.

Noten

1. Intern toezicht kan op verschillende manieren vorm krijgen. Voor de leesbaarheid van dit artikel kies ik voor de meest voorkomende vorm van een ‘raad van toezicht’. Het gestelde is mutatis mutandis ook van toepassing voor andere vormen van intern toezicht.
2. De inhoud van dit artikel is enigszins afgeleid van een beschouwing van Theo Schraven in ‘Governance in de zorg’.
3. Hans Boutellier is wetenschappelijk directeur van het Verwey-Jonker Instituut, onderzoeksinstelling voor maatschappelijke vraagstukken.
4. ‘Beter toezien’, VTOI, december 2016.