Governance binnen samenwerkingsverbanden

Hoe zou intern toezicht praktisch kunnen functioneren?

De bestuurlijke inrichting van samenwerkingsverbanden Passend onderwijs ( swv’en) blijft in beweging. Vanaf de start van Passend onderwijs worstelen veel swv’en met de spanning tussen enerzijds de belangen van de deelnemende schoolbesturen als ‘eigenaren’ van het swv en anderzijds een vorm van passend bestuur en intern toezicht vanuit een maatschappelijk belang. De directeuren(-bestuurders) van swv’en kwamen nogal eens in de knel tussen deze belangen. In dit artikel schetsen we de actuele stand rond de formele kaders voor governance binnen samenwerkingsverbanden. Maar we gaan vooral in op de vraag: hoe zou intern toezicht binnen swv’en praktisch kunnen functioneren.

Enkele jaren geleden voerden politiek en onderwijsinspectie de druk op om binnen de governance van swv’en nadrukkelijker een plaats in te ruimen voor onafhankelijk (maatschappelijk) intern toezicht. ‘Het veld’ (vertegenwoordigd door PO-Raad en VO-raad) verzette zich hiertegen. Als compromis kondigde de toenmalige minister aan dat de benoeming van een onafhankelijk voorzitter van het intern toezicht de minimale verplichting zou worden.

Een wettelijke regeling voor onafhankelijk intern toezicht liet vervolgens lange tijd op zich wachten. Pas in maart 2023 liet de huidige minister weten een wetstraject te starten om te verplichten dat een raad van toezicht (rvt) van een swv alleen uit onafhankelijke leden mag bestaan. Niet omdat er iets fout gaat, maar – volgens de minister – juist om de trend in de richting van meer onafhankelijk intern toezicht kracht bij te zetten.

Inspectie

In de praktijk heeft ook de inspectie zich regelmatig kritisch getoond op – naar hun mening – onvoldoende onafhankelijk toezicht binnen samenwerkingsverbanden. Het gaat daarbij niet meer om de vraag of de functies van bestuur en intern toezicht voldoende zijn gescheiden (want dat is inmiddels bijna overal wel het geval). Maar om de norm dat het intern toezicht onafhankelijk van de schoolbestuursbelangen zou moeten functioneren. En juist die norm staat nog niet in de wet! Blijkbaar betreft het een eigen opvatting van de inspectie. Verder veroorlooft deze zich regelmatig opvattingen over de positionering van de belangen van de schoolbesturen (in een algemene vergadering of deelnemersraad), die ook een wettelijke basis missen.

De praktijk van intern toezicht binnen swv’en

In de praktijk merken wij dat veel swv’en zich zijn gaan bezinnen op hun governance en steeds vaker overgaan naar een vorm van onafhankelijk intern toezicht, meestal in de vorm van een rvt. De schoolbestuursbelangen worden dan gepositioneerd in een algemene ledenvergadering (verenigingen), of raad van aangeslotenen dan wel deelnemersraad (stichtingen). Blijkbaar heeft de politieke aandrang toch beweging veroorzaakt. Of zouden schoolbesturen gewend zijn geraakt aan het fenomeen ‘samenwerkingsverband’ en wat meer op afstand durven te blijven?

Naarmate vaker sprake is van onafhankelijk toezicht binnen swv’en, ontstaat ook steeds vaker de vraag hoe dat toezicht zich dient te gedragen. De gebruikelijke governancecodes en zelfevaluatie-instrumenten richten zich meestal primair op raden van toezicht van schoolbesturen en zijn niet één-op-één toepasbaar op raden van toezicht van swv’en. Wat zijn dan wel handvatten voor goed intern toezicht binnen swv’en?

Twee organen

De positie van raden van toezicht¹ van swv’en verschilt vooral van die van raden in schoolbesturen doordat binnen een swv ook (vrijwel) altijd een orgaan is ingericht voor de behartiging van de eigenaarsbelangen van de aangesloten schoolbesturen. Dit leidt ertoe dat de gebruikelijke rollen van het intern toezicht worden verdeeld over twee organen.

Over die verdeling van toezichtsrollen kunnen betrokkenen binnen het swv denkbeelden en wensen hebben. Zij moeten echter ook rekening houden met wettelijke kaders. Zo legt het rechtspersonenrecht bepaalde taken bij een algemene ledenvergadering. En stellen de onderwijswetten kaders voor hetgeen een rvt mag en moet. Zoals gezegd doet de inspectie daar soms nog een schepje bovenop door iets te vinden van de bevoegdhedenverdeling tussen raden van toezicht en deelnemersraden.

Aanzet voor een verdeling van toezichttaken

Uitgaande van dit complexe speelveld doen we een poging tot een rol- en accentverdeling van toezichttaken op hoofdlijnen. We vergelijken de rollen van onafhankelijk toezicht en toezicht vanuit de deelnemers van samenwerkingsverbanden met hetgeen in het algemeen (in codes e.d.) tot de rollen van het intern toezicht wordt gerekend². Dat leidt tot het volgende overzicht:

Toetsingskader

De rvt dient dus ten minste vanuit maatschappelijk belang en belang van het swv toezicht te houden op de directeur(-bestuurder) en op het functioneren van het swv. Governancecodes roepen ertoe op dat het intern toezicht daarbij een toetsingskader hanteert. Een toetsingskader is ook functioneel voor de rvt van een samenwerkingsverband omdat het:

• aangeeft op welke criteria het intern toezicht zich specifiek richt (onder andere relevant voor de bestuurder en de aangesloten schoolbesturen);
• zorgt voor consistentie in toezicht binnen rvt en naar de directeur(-bestuurder);
• aangeeft “wanneer de rvt vindt dat het goed gaat met het swv”;
• de informatiebehoefte van de rvt stuurt;
• een hulpmiddel is in de verantwoording van de rvt.

Hoe zou een toetsingskader voor de raad van toezicht van een swv eruit kunnen zien? Met andere woorden: waarop zou een rvt van een swv moeten letten? B&T adviseert raden van toezicht van schoolbesturen vijf aandachtsgebieden te onderscheiden. Aan de hand van die benadering kunnen we ook vijf aandachtsgebieden noemen voor de rvt van een swv. B&T adviseert binnen elk aandachtsgebied een (beperkt!) aantal thema’s te benoemen waarop de raad in het bijzonder let.

Natuurlijk zijn meer thema’s te bedenken waar een rvt van een swv op zou willen letten. Door het aantal thema’s per aandachtsgebied te beperken tot (circa) drie, blijft het toetsingskader echter overzichtelijk en hanteerbaar. We adviseren het toetsingskader (en de keuze van de thema’s) ongeveer eens in de vier jaar te heroverwegen. Onder meer om aan te sluiten op mogelijke speerpunten uit het actuele ondersteuningsplan. Ook adviseren we per thema te benoemen wat voor de rvt het verwachte niveau is (in meetbare en/of merkbare termen). En hoe de raad informatie over de verschillende thema’s verwerft (anders dan via rapportage van de directeur/bestuurder).

De vaststelling van een toetsingskader is een bevoegdheid van de rvt. In het kader van de onafhankelijkheid van het intern toezicht kunnen de schoolbesturen wel in de gelegenheid worden gesteld er advies over te geven. Een goedkeuringsbevoegdheid van de deelnemersraad ten aanzien van het toetsingskader is strijdig met de wettelijk vereiste onafhankelijkheid van het intern toezicht.

Meer weten?

Heb je vragen of wil je eens van gedachten wisselen over de (her)inrichting van jullie governancestructuur? Neem dan gerust contact met ons op.

1. We gebruiken verder de aanduiding ‘raad van toezicht’ voor het intern toezicht. In de praktijk geldt hetzelfde voor commissies van toezicht, toeziende besturen e.d.

2. De rol van de OPR (en eventueel MR-P) wordt hier buiten beschouwing gelaten.