Hogere salarissen voor leraren basisonderwijs?

Het begint met het goed beschrijven en waarderen van de functie

De salarissen van leraren in het basisonderwijs houden de gemoederen de afgelopen maanden flink bezig. In het regeerakkoord worden substantiële bedragen uitgetrokken voor het verbeteren daarvan. Maar de leraren – en anderen – vinden het lang niet genoeg. Hoe komen we eruit? Laat in elk geval de actuele realiteit leidend zijn. Het goed beschrijven en waarderen van de leraarsfunctie anno 2018 is essentieel.

Afgelopen november publiceerde het Algemeen Dagblad een artikel met de nogal confronterende kop: ‘Scholen en bonden zijn zelf verantwoordelijk voor laag salaris leraar’. “De belangen van leraren zijn jarenlang verkwanseld”, was in de lead te lezen. Het artikel was gebaseerd op een vertrouwelijk rapport uit juli 2017 van adviseur Hans Overduin, die door het ministerie van OCW gevraagd was om het salarisverschil te onderzoeken van leraren in het basis- en voortgezet onderwijs. Volgens Overduin zijn die salarisverschillen vooral te wijten aan de verouderde functiebeschrijving en het verouderde functiewaarderingssysteem van leraren basisonderwijs.

Terug in de tijd

Even terug in de tijd. Toen in 2006 de sector primair onderwijs zelf verantwoordelijk werd voor de bepaling van de secundaire arbeidsvoorwaarden in de sector*, werd tevens de normfunctie van leraar basisonderwijs La beschreven. In 2008 kwam daar, met de invoering van de functiemix, de normfunctie van leraar Lb bij. Bij de onderhandelingen over het Convenant Leerkracht van Nederland (1-7-2008) werd afgesproken dat 40 procent van de leraren in het basisonderwijs zou kunnen doorgroeien naar de Lb-schaal. De gezamenlijke Nederlandse schoolbesturen zijn nu, anno 2017, blijven steken op 26 procent. Destijds was de verwachting dat hiermee slechts een eerste stap was gezet. Uiteindelijk zouden alle leraren in het basisonderwijs een Lb-functie hebben. Maar dat liep anders. Pas in 2017, bij de vaststelling van het huidige regeerakkoord, kwamen er weer substantiële bedragen beschikbaar voor de verbetering van de rechtspositie van leraren. Net als in 2008 is ook nu een van de vragen hoe die extra middelen het beste kunnen worden aangewend. Het rapport van Overduin biedt daarvoor interessante aanknopingspunten.

De redenering van Overduin

Overduin wijst op het – volgens hem onterechte – verschil in functiebeschrijvingen van de leraar basisonderwijs La en de leraar voortgezet onderwijs Lb (de laagste leraarsschaal in het VO). De beschrijving van de leraarsfunctie in het VO bevat een aantal verzwarende elementen die maken dat de VO-functie hoger wordt gewaardeerd. Het directe gevolg: aan het eind van de schaal is er een salarisverschil van zo’n € 500 bruto per maand.

Verzwarende elementen leraar Lb in het VO
De functiebeschrijving van een leraar Lb in het voortgezet onderwijs bevat een aantal verzwarende elementen. De leraar:

• participeert in projecten en werkgroepen die zijn belast met het ontwikkelen van onderwijs en draagt bij aan het (in teamverband) ontwikkelen, uitwerken en verbeteren van een deelgebied van het onderwijs.
• draagt bij aan het (in teamverband) ontwerpen van alternatieve onderwijsonderdelen, onderdelen van het curriculum, onderwijsmateriaal, leermiddelen, toetsen, leersituaties e.d. voor de eigen vaksectie en doet voorstellen t.a.v. de organisatie van het onderwijs.
• participeert in project- en werkgroepen die zijn belast met het ontwikkelen van onderwijs en toetsen.

Ook de contacten zijn zwaarder beschreven. De leraar:

• overlegt met collega’s, (in- en externe) deskundigen en anderen over leer- en gedragsproblemen om deze bespreekbaar te maken en af te stemmen over te nemen stappen.

De vraag dringt zich op of de voorbeeldfuncties in het basisonderwijs uit 2006 (La) en 2010 (Lb) nog wel steeds recht doen aan de zwaarte van de leraarsfunctie. Het is een vraag die Overduin (terecht) ontkennend beantwoordt. Hij stelt dat van vakvolwassen leraren in het basisonderwijs wordt verwacht dat zij een bijdrage leveren aan de onderwijsontwikkeling zoals aan het schoolwerkplan, onderwijsmethoden en –technieken, pedagogisch en didactisch klimaat van de school en dergelijke. Daarnaast mag van hen hetzelfde type contacten worden verwacht als van de vakvolwassen leraar Lb in het voortgezet onderwijs.

Ter ondersteuning van deze redenering verwijst Overduin ook naar de impact die passend onderwijs heeft op het beroep van leraar basisonderwijs. Daardoor lijkt de functie van leraar basisonderwijs tegenwoordig veel op de functie van leraar speciaal onderwijs. En ja, ook die functie is, net als de functie van leraar VO, een Lb-functie.

Functiewaardering

Los van de functieomschrijving is het wenselijk ook de functiewaardering onder de loep te nemen. Sinds jaar en dag wordt hiervoor in het PO het functiewaarderingssysteem FUWA-PO gebruikt. Maar heeft dat de tand des tijds wel doorstaan? Is dat systeem nog wel passend voor de sector?

Het waarderen van functies is wat anders dan het beschrijven daarvan.

• Bij functiewaardering worden functies in een organisatie op een gestandaardiseerde manier geanalyseerd en geëvalueerd. Daarbij wordt uitgegaan van de formele eigenschappen van het werk.
• Functiewaardering bepaalt de relatieve waarde van een functie.
• Functies met een gelijkwaardige set aan eisen worden door functiewaardering gewaardeerd op hetzelfde niveau.
• Functiewaardering kijkt alleen naar de feitelijke functie-eisen, niet naar de prestaties van de medewerker, en ook niet naar de titel of de rapportagelijnen in de organisatie.

Het systeem

FUWA-PO is (net als FUWA-VO, -MBO en -HBO) afgeleid van Fuwasys, het functiewaarderingssysteem van de Rijksoverheid. Dat systeem waardeert onderwijsfuncties, onderwijsondersteunende functies en managementfuncties. Het systeem heeft geen betrekking op bestuursfuncties.

FUWA-PO (Fuwasys) werkt als volgt. Er worden 1-5 punten toegekend aan 14 kenmerken. Het aantal punten correspondeert met een bepaalde inschaling. Deze loopt in het primair onderwijs van schaal 1 tot en met  schaal 14. De inschaling wordt vervolgens vertaald naar de corresponderende leraarsschalen en directieschalen uit de cao primair onderwijs.

De 14 Fuwasys-kenmerken
Werkzaamheden
1.     Aard van de werkzaamheden
2.     Doel van de werkzaamheden
3.     Effect van de werkzaamheden
4.     Aanpak van de werkzaamheden
5.     Dynamiek van de werkzaamheden

Speelruimte
6.     Keuzevrijheid
7.     Complexiteit van de beslissingen
8.     Effect van de beslissingen
9.     Kader
10.  Wijze van controle

Kennis en vaardigheden
11.  Kennis
12.  Vaardigheden

Contacten
13.  Aard van de contacten
14. Doel van de contacten

De nadelen van FUWA-PO

Er kleeft  een aantal nadelen aan het gebruik van FUWA-PO:

1. De functiebeschrijvingen in de voorbeeldfuncties zijn verouderd. De huidige context, werkzaamheden en noodzakelijke kennis en vaardigheden moeten worden vertaald naar de terminologie van een aantal jaren geleden. Alle veertien kenmerken wegen even zwaar bij het waarderen van de functie; ze leveren 1 tot 5 punten op. Hiermee wordt de ontwikkeling van het relatieve gewicht van bepaalde kenmerken in verschillende functies genegeerd. Was in 1996 ‘kennis’ de meest bepalende factor voor de waardering, in 2000 was dat de ‘aard van de werkzaamheden’ en in 2003 het ‘effect van de beslissingen’. In 2000 en 2003 blijken de contactkenmerken ook van belang (in 1996 eigenlijk niet).
2. Een ander punt van kritiek is dat alle kenmerken exact dezelfde schaal hebben en dat er slechts 5 waarden mogelijk zijn. Nemen we als voorbeeld het kenmerk ‘kennis’. Met slechts 5 kennisniveaus moet het hele gebied van ongeschoold werk tot aan de algemeen directeur van het schoolbestuur worden afgedekt. Het systeem wordt daarmee belangrijker dan de content en dat zou natuurlijk andersom moeten zijn.
3. Een ander nadeel is dat het systeem lastig is te koppelen aan relevante benchmarkonderzoeken (bijvoorbeeld van de HayGroup). Hierdoor is de vergelijking met de markt lastig te maken. Fuwa stimuleert een kokerblik; de functie van leraar wordt in arbeidsvoorwaardelijke zin niet op basis van marktwaarde gewaardeerd.

Die nadelen zijn tezamen tamelijk bezwarend voor het systeem. Als en de functie niet goed is beschreven, en de methode ouderwets en star is (waardoor de zwaarte van de functie niet goed uit de verf komt), en de vergelijking met benchmarkonderzoeken niet – of lastig – te maken is, dan ben je – zogezegd – drie keer aan de beurt.

Hoe verder: een betere functiebeschrijving

De eerste stap – een betere functieomschrijving – heeft niet te maken met de keuze voor een bepaald functiewaarderingssysteem en verdient in elk geval aandacht.
Wanneer we de redenering van Overduin onderschrijven en met hem constateren dat de gehanteerde functiebeschrijving niet meer past bij het hedendaagse takenpakket van de meeste leraren basisonderwijs, ligt het voor de hand om die functiebeschrijving aan te passen. Logischerwijs leidt dat ertoe dat een groter deel van de leraren in het PO wordt beloond in de naasthogere schaal Lb. De La-schaal wordt dan gereserveerd voor startende leraren die zich in een leerwerktraject van twee jaar bekwamen tot basisbekwaam leerkracht. De beschrijvingen van basisbekwaamheid en vakbekwaamheid in bijlage XVII van de cao primair onderwijs en de beschrijving van de normfunctie voor leraar basisonderwijs kunnen met de verzwarende elementen uit de functie van Lb-leraar voortgezet onderwijs worden aangevuld.

Hoe verder: een ander functiewaarderingssysteem

De tweede stap – een ander, moderner en vooral transparanter functiewaarderingssysteem – is wenselijk  voor de sector. En dan liefst een systeem dat qua taalgebruik  naadloos aansluit bij de onderwijssector. Daarbij is het raadzaam om de relatie met benchmarkonderzoeken inzichtelijk te maken. Dan kun je ook precies aangeven hoe de leraarsfunctie zich qua salaris beweegt in de markt.
Voorbeelden van betere systemen zijn die van Hay Group en die van Gradar (QBiDD).  Het laatste systeem is zeer transparant. Ook een niet-specialist kan ermee werken. Het is rechtstreeks te koppelen aan andere functiewaarderingssystemen en de uitkomsten kunnen daardoor direct met benchmarkonderzoeken vergeleken worden. Moderne systemen, kennen een uitgebreide differentiatiemogelijkheid waardoor het relatieve zwaarteniveau van functies zeer goed is vast te stellen.

Aanbevelingen

1. Voor een goede compensatie van de opgelopen salarisachterstand van leraren basisonderwijs is het nodig dat eerst goed naar de huidige functiebeschrijving en -waardering wordt gekeken. Daarmee kan worden voorkomen dat het beschikbare regeringsbudget voor de verbetering van de arbeidsvoorwaarden leidend wordt/blijft in plaats van de gewenste inrichting van het functiebouwwerk in het basisonderwijs, de gestelde functie-eisen en het effect van die eisen op de waardering van de leraarsfunctie.
2. We moeten streven naar aansluiting en samenhang tussen alle leraarsfuncties in het funderend onderwijs (PO, VO en mbo).
3. Het op Fuwasys gebaseerde functiewaarderingssystemen kan ter discussie worden gesteld. Er valt veel voor te zeggen om te werken met één en hetzelfde functiewaarderingssysteem voor het gehele funderend onderwijs.
4. Het is wenselijk dat er een onafhankelijk, vergelijkend onderzoek wordt gedaan naar Fuwasys en andere functiewaarderingssystemen.

*  De secundaire arbeidsvoorwaarden werden in 2006 grotendeels geschrapt uit het Rechtpositiebesluit WPO/WEC en door de sociale partners vertaald naar bepalingen in de Cao Primair Onderwijs. Het vaststellen van de primaire arbeidsvoorwaarden bleef een verantwoordelijkheid van de minister van OCW.