Inclusie in Nederland: een moeizame expeditie
Evaluatie passend onderwijs zwengelt discussie aan
In de discussie rond passend onderwijs duikt regelmatig de term inclusie op. Hoewel we in Nederland geen traditie kennen van inclusie, komt het onderwerp toch steeds weer op de agenda te staan. Waarom is dat? En is er zicht op verandering van het overheidsbeleid als het gaat om inclusief onderwijs?
Onderwijsorganisaties, gemeenten, zorginstellingen en brancheorganisaties gaan graag naar het buitenland om inspiratie op te doen op het gebied van inclusief onderwijs. Canada, Finland, IJsland en Schotland zijn landen waar op dit gebied veel te zien en te leren is. Deze landen zijn inmiddels dan ook door verschillende Nederlandse onderwijsdelegaties in wisselende samenstellingen bezocht. Vooralsnog heeft dit echter niet geleid tot een paradigmashift in Nederland.
Maatschappelijk debat
In tegenstelling tot in veel andere landen kennen we in Nederland geen traditie van inclusie. Niet als samenleving en niet in het onderwijs. Wel is er in ons land sinds enige tijd overheidsbeleid op het gebied van het recht op onderwijs, wat in 2014 resulteerde in wetgeving rond passend onderwijs. Rondom deze wetgeving is er een voortdurende maatschappelijke discussie over inclusief onderwijs, maar vooralsnog blijft het bij een debat dat wordt gevoerd door een klein deel van de samenleving.
Toch zien we dat het onderwerp in aanloop naar de evaluatie van passend onderwijs weer hoger op de agenda komt. Wat is hiervoor de reden? Is er zicht op verandering op het gebied van inclusief onderwijs? En volstaat een beweging van onderop, of is actie van de centrale overheid nodig?
Regulier en speciaal
Er lijkt in Nederland maar weinig bereidwilligheid te zijn om inclusief onderwijs tot de norm te maken. De overheid heeft dit in ieder geval nooit wettelijk willen vastleggen. Internationaal gezien zijn we daarmee een vreemde eend in de bijt. Wij kennen een duaal systeem van regulier en speciaal onderwijs. Terwijl het VN-verdrag handicap (het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap) volledig inclusief onderwijs veronderstelt, in een reguliere setting ongeacht beperking, achtergrond of afkomst, is binnen passend onderwijs ófwel regulier ófwel speciaal onderwijs een optie. Beide vormen zijn daarbij passend en gelijkwaardig. Dat is een aanzienlijk interpretatieverschil met de veel verdergaande internationale visie.
Drie categorieën
Als we kijken naar het percentage leerlingen dat buiten het reguliere onderwijs valt, dan wordt op internationaal niveau onderscheid gemaakt in drie categorieën (Meijer, 2004): landen met een éénsporenbeleid, een meersporenbeleid en een tweesporenbeleid. Een éénsporenbeleid wordt gevoerd in een groep landen waar minder dan 1% van de leerlingen onderwijs in speciale scholen/voorzieningen ontvangt met een zeer sterke focus op inclusie. Dit zijn de Zuid-Europese landen Portugal, Spanje en Italië, aangevuld met Noorwegen en IJsland. Er is ook een ‘middengroep’ van landen met een iets hoger percentage speciaal onderwijs, maar waar wel een scala van varianten en mogelijkheden bestaat, ook in tussenvoorzieningen. Het Verenigd Koninkrijk, Denemarken en Finland behoren daartoe (meersporenbeleid). De laatste groep landen kent een gescheiden onderwijssysteem met een sterk ontwikkeld speciaal onderwijssysteem en een hoog percentage leerlingen dat daarbinnen onderwijs volgt. Dit zijn onze buurlanden België en Duitsland en Nederland zelf (tweesporenbeleid).
Wat is de reden voor deze drie verschillende visies? Meijer vond in een studie uit 1998 dat veel factoren een rol spelen, maar dat de bevolkingsdichtheid van een land vooral van belang is. In meer dan een derde deel van de landen is de verklaring dat bij onderwijs in dunbevolkte gebieden de kostenefficiency en de reisafstand nu eenmaal zwaar wegen. Daarnaast noemt Meijer nog andere aspecten, zoals de gevoelde sociale nadelen die kinderen ondervinden in een speciale setting.
Internationale afspraken
De eerste internationale afspraken over inclusie voeren terug naar 1994. Op een Unesco-conferentie in de gelijknamige Spaanse stad werd door meer dan negentig landen de Salamancaverklaring ondertekend. Er werd afgesproken dat inclusief onderwijs gestimuleerd zou worden. Regeringen werden onder andere opgeroepen het principe van inclusief onderwijs aan te nemen. Ouders en belangenorganisaties moesten daarbij betrokken worden en, niet onbelangrijk, leraren moesten worden (bij)geschoold.
Het duurde lang voordat ons land de verklaring ratificeerde. Pas vier jaar geleden, in 2016, bekrachtigde ook Nederland eindelijk het VN-verdrag handicap (vaak aangeduid als CRPD: Convention on the Rights of Persons with Disabilities). Defence for Children, de internationaal opererende organisatie die opkomt voor de rechten van kinderen gebaseerd op het VN-Kinderrechtenverdrag, geeft in een factsheet uit 2018 aan dat inclusief onderwijs een kinderrecht is: ‘Het recht van ieder kind op onderwijs in een inclusief onderwijssysteem is onderwijs waar kinderen met en zonder handicap samen leren, werken en spelen’.
Passend onderwijs
Bij velen was er de verwachting dat de Wet passend onderwijs op een vrij natuurlijke manier verandering zou brengen in de Nederlandse situatie. Tot op heden is dat echter niet het geval. De wetgeving passend onderwijs wijkt in visionair opzicht niet af van eerder door de overheid gevoerd beleid. De historische ontwikkeling van het speciaal onderwijs is daarbij belangrijk. Nederland kent van oudsher een zeer rijke variatie in speciale onderwijsvoorzieningen. Voor ieder type handicap is er in de loop der jaren wel een passend schooltype bedacht.
Halverwege de jaren tachtig kwam wel het politieke debat op gang over het recht van kinderen met een beperking op onderwijs op een gewone school, samen met leeftijdgenootjes. Samen met het feit dat het speciaal onderwijs maar bleef groeien, werd het voor de overheid vanaf de jaren negentig noodzakelijk iets te doen aan betere participatie en integratie van leerlingen met speciale ondersteuningsbehoeften in het regulier onderwijs. Dit resulteerde in de komst van het WSNS-beleid in het basisonderwijs (1989), de basisvorming in het voortgezet onderwijs (1993), de REC’s en de rugzakjes vanuit het speciaal onderwijs (2003), en in nu al meer dan vijf jaar passend onderwijs. Regulier en speciaal onderwijs werden wel aan elkaar verbonden, maar inclusief werd het niet.
Naleving in Nederland
In Nederland houdt het College voor de Rechten van de Mens toezicht op de naleving van het VN-verdrag handicap en de implementatie ervan, maar dit college is nog lang niet tevreden. Onderwerp van onderzoek was recentelijk ‘toegankelijkheid’, onder andere van het onderwijs. Een conclusie uit de laatste rapportage van december 2019 is dat de meeste aandacht nu gaat naar fysieke toegankelijkheid en dat er meer aandacht moet komen voor andere vormen van toegankelijkheid, minder eenvoudig realiseerbaar en politiek duidelijk gevoeliger.
De verantwoordelijkheid voor de implementatie van het VN-verdrag handicap valt onder de minister van VWS. Eind december 2019 werd een motie aangenomen die alle ministeries verplicht een werkagenda op te stellen over hoe het verdrag moet worden uitgevoerd. Verantwoordelijk minister De Jonge zegde toe de gemeenten aan te spreken op het nakomen van hun wettelijke verplichting om te komen tot lokale inclusieagenda’s. Tot afdwingen wil hij voorlopig niet overgaan.
De toekomst
Het doel van passend onderwijs is, zo zegt staatssecretaris Dekker eind 2016 na ruim twee jaar passend onderwijs, dat meer leerlingen een plek krijgen in het reguliere onderwijs. Maar er zijn volgens hem ook leerlingen waarvoor speciaal onderwijs, ‘zeker op dit moment’, het best passend is. Interessant is dat hij zegt: ‘zeker op dit moment’. Kan dat later in de tijd misschien veranderen?
De laatste jaren klinkt de kwestie van de inclusieve samenleving en inclusief onderwijs steeds steviger door in de discussie over passend onderwijs, misschien omdat passend onderwijs tot op heden niet dat bleek te zijn geworden wat gebruikers ervan verwachtten. Bij het naderen van het evaluatiejaar 2020 kondigde minister Slob halverwege 2019 aan te willen onderzoeken wat de plek van inclusief onderwijs dan wél is – binnen de context van passend onderwijs.
Gaat dit leiden tot inclusie? Het lijkt minder ver te gaan dan dat, baseren we op Slobs eigen, voorzichtig gekozen bewoordingen van dat moment: ‘meer samenwerking tussen regulier en speciaal onderwijs’, ‘enige vorm van inclusie…’, ‘zo inclusief mogelijk onderwijs’ en ‘een beweging naar meer inclusief onderwijs’.
Zorgplicht
Bij het vraagstuk van inclusie helpt de onduidelijke term passend onderwijs overigens niet. Passend onderwijs is niet gelijk aan het bieden van individueel maatwerkonderwijs aan het kind op de school van keuze van ouders. Het gaat om het, in samenwerking met anderen, voldoen aan de zorgplicht. De Wet passend onderwijs legt de nadruk op de inspanningsverplichting die bij de zorgplicht van de school hoort: als het niet lukt de leerling met een extra ondersteuningsbehoefte op te nemen of te behouden, kan binnen het samenwerkingsverband een andere passende school gevonden worden. Zo kan ook het speciaal onderwijs passend zijn, ook al zijn ouders het hier niet mee eens. Ouderorganisaties en andere belangenverenigingen hebben hier meermaals op gewezen.
Echte inclusie is nog ver weg
Het is moeizaam, de relatie tussen overheid en samenleving met betrekking tot inclusief onderwijs. De overheid zelf vormt het belangrijkste obstakel, want als de overheid niet principieel beweegt naar meer inclusie, verandert er niets wezenlijks en blijft het bij zeer sympathieke initiatieven die op twee handen te tellen zijn.
Of moeten samenwerkingsverbanden en gemeenten opstaan en de handen ineenslaan? Ondanks passend onderwijs zijn we nog niet losgekomen van het medisch model-denken waarin kinderen een label krijgen en buitengesloten worden. We kijken nog steeds naar wat een kind níet kan, en zien wat scholen níet aankunnen.
Echte inclusie zal alleen een succes worden als de Nederlandse overheid zich in wet- en regelgeving uitspreekt over wat de ambitie wordt ten aanzien van inclusie, zoals ook in de eerdergenoemde voorbeeldlanden is gebeurd. En wanneer initiatieven uit de samenleving worden aangemoedigd en gefaciliteerd vanuit een breed gedragen landelijke visie op inclusie. Zolang dat niet gebeurt, blijft de weg naar meer inclusie een moeizame expeditie.
Dit artikel is gebaseerd op het boek ‘Kloof tussen mens en systeem? Vijf jaar passend onderwijs en nu verder’ van dezelfde auteurs.