De inrichting van colleges van bestuur

Eenhoofdig of meerhoofdig: wat is de ideale omvang van uw cvb?

Wat is de ideale omvang van uw college van bestuur? Kiest u voor een eenhoofdig bestuur of voor meerdere bestuurders? In toenemende mate staan bij dergelijke keuzes de kosten en span of control centraal. Is een organisatie niet al te groot, dan kiezen we voor een eenhoofdig bestuur. Want dat is goedkoper! Maar een dergelijke redenering doet geen recht aan andere aspecten die bij deze afweging van belang zijn. Welke aspecten dat zijn, leest u in dit artikel.

Er zijn ons geen betrouwbare cijfers bekend over de omvang van colleges van bestuur binnen het funderend onderwijs. De gegevens in de monitorrapportages van de PO- en VO-raad worden nog steeds ‘vervuild’ door toeziende en uitvoerende besturen, waarin ook personen zonder dienstverband met de onderwijsorganisatie worden meegeteld. In de praktijk lijkt er echter een trend te zijn in de richting van meer eenhoofdige colleges van bestuur; een trend die zich al eerder voordeed in de profitsector en de zorgsector.

Eenhoofdig bestuur

Een eenhoofdig bestuur wordt in de praktijk veelal aangeduid als een directeur-bestuurder. De term ‘eenhoofdig college van bestuur’ wordt ook wel gebruikt, maar dat is eigenlijk een contradictio in terminis. Sommigen reserveren de term ‘directeur-bestuurder’ voor een one tier-bestuursstructuur. Een echt goede reden is daar echter niet voor.

Goedkoper
Het argument dat een eenhoofdig bestuur goedkoper is dan een meerhoofdig bestuur, snijdt natuurlijk hout. Voor kleine organisaties met een gering overhead-budget (zoals eenpitters) kan dat een doorslaggevende factor zijn. Daarbij is de span of control vervolgens niet bepalend, want als de werkorganisatie te omvangrijk is om als directeur-bestuurder alle leidinggevenden te omvatten dan kun je er voor kiezen een ‘tussenlaag’ in te voeren met clusterdirecteuren, afdelingsmanagers of iets dergelijks.

Slagvaardiger
Een ander argument voor een eenhoofdig bestuur dat door toezichthouders vaak wordt aangevoerd, is de behoefte aan slagvaardig leiderschap. Een directeur-bestuurder is een duidelijk boegbeeld, kan zich niet verschuilen achter collegiale verantwoordelijkheid en kan ter plekke van zijn/haar bestuurlijke bevoegdheden gebruikmaken.

Geen samenwerkingsproblemen
Een voor de hand liggend, maar niet te onderschatten voordeel van een eenhoofdig bestuur, is het gegeven dat er binnen het bestuur geen samenwerkingsproblemen ontstaan en dat er bij een vacature geen zorgvuldige match met het overblijvende cvb-lid hoeft plaats te vinden.

Grotere betrokkenheid van staf en management
Een argument dat nogal eens onderbelicht blijft, is het effect dat het aantal bestuurders heeft op de rol van de staf en het management. In het geval van een meerhoofdig college van bestuur vinden veel beleidsafwegingen binnen het bestuur plaats. Een directeur-bestuurder zal eerder geneigd zijn te klankborden met zijn/haar staf en directeuren, die zodoende sterker betrokken worden bij de strategische sturing op bovenschools niveau.

Meerhoofdig bestuur

Een meerhoofdig college van bestuur omvat in de onderwijssector meestal twee leden. Driehoofdige colleges van bestuur zijn redelijk uitzonderlijk (soms in de implementatiefase na een fusie) en nog grotere colleges komen in het funderend onderwijs vrijwel niet voor. Overigens hoeft een college van bestuur van twee leden niet per se twee fte’s te omvatten. Meer bestuurders in deeltijd aanstellen is ook een mogelijkheid om de kosten van een meerhoofdig college te drukken. Uiteraard is het wel van belang dat de leden van het college van bestuur elkaar voldoende kunnen ontmoeten en spreken, dus een echte ‘duobaan’ lijkt binnen een college van bestuur minder wenselijk.

Minder druk op de staf
Na de hiervoor genoemde argumenten voor een eenhoofdig bestuur zou je denken dat een meerhoofdig college van bestuur nergens aan de orde hoeft te zijn. Dat ligt natuurlijk anders. Zo kan de omvang van de organisatie of de werkbelasting (wegens een kleine staf) een goede reden zijn om te kiezen voor meerhoofdigheid, met name ook als een tamelijk directe relatie tussen het college van bestuur en de werkvloer belangrijk wordt geacht (en men om die reden liever van een tussenlaag afziet). Hierbij is wel alertheid geboden ten aanzien van het reële takenpakket van het college van bestuur. Immers, twee cvb-leden zullen hun portefeuille altijd vol krijgen, maar dat kan weleens ten koste gaan van de relatieve autonomie van het schoolmanagement. Anders gezegd: een college van bestuur ‘met tijd’ kan weleens de neiging krijgen zich teveel met kwesties te bemoeien die (misschien wel beter) tot het mandaat van de schoolleider kunnen behoren.

Meer variatie in competenties
Het belangrijkste argument om te kiezen voor een meerhoofdig college is de mogelijkheid om binnen het bestuur plaats te bieden aan een breder palet aan competenties.[1] Daarbij kan ten eerste worden gedacht aan vertegenwoordiging van verschillende deskundigheidsgebieden. Zo kunt u bijvoorbeeld voorzien in onderwijskundige knowhow naast een bedrijfsmatige invalshoek. Ten tweede kan zo ook een plaats worden gegeven aan verschillende persoonlijkheidsdynamieken en stijlen (man/vrouw, relationeel/zakelijk en dergelijke). Die verschillen kunnen zowel productief zijn binnen het college van bestuur zelf, als in de relatie met de rest van de organisatie.

Beter klankborden
De meerhoofdigheid biedt de leden van het college van bestuur meer mogelijkheden voor onderling klankborden waardoor het minder lonely at the top is. Op deze manier kan ook makkelijker interne feedback worden gegeven, waardoor missers of fouten worden voorkomen. En, meer extreem, een meerhoofdig college biedt meer bescherming tegen machtsmisbruik of fraude door bestuurders.

Meer continuïteit
Een meerhoofdig college van bestuur biedt meer garanties voor continuïteit binnen het bestuur. Dit ten eerste feitelijk: als een van de bestuurders tijdelijk uitvalt of vertrekt, is er nog steeds een bestuurder over die kan waarnemen en die – anders dan een interimmer – het bestaande bestuursbeleid en de interne organisatie kent. Ten tweede is de beleidscontinuïteit beter geborgd: bij vertrek van één bestuurder betekent het behoud van de ander(en) dat de bestuurlijke koers niet meteen wordt verlaten.

Maatwerk

Wat leveren deze voors en tegens nu op als uw organisatie voor een keuze staat over de inrichting van het college van bestuur? Het voor de hand liggende antwoord is, dat het steeds om maatwerk moet gaan. De diverse factoren moeten worden gewogen in de concrete en actuele context van de onderwijsorganisatie.

Aanbevelingen in de cao

Wat dat betreft is het opvallend dat de Bestuurders-cao’s in PO en VO min of meer dringende aanbevelingen doen voor de omvang van het bestuur in relatie tot de omvang van de organisatie.[2] Bij een organisatieomvang van minder dan 2000 leerlingen wordt een eenhoofdig bestuur aanbevolen, bij meer dan 4000 leerlingen een tweehoofdig bestuur en valt uw organisatie in de categorie tussen 2000 en 4000 leerlingen, dan heeft de raad van toezicht een beoordelingsmarge. Uit de in dit artikel genoemde argumenten blijkt dat de omvang van de organisatie slechts één factor is die ertoe kan doen. Zo bezien lijken de aanbevelingen in deze cao’s iets te simpel gesteld.

Aanvullende maatregelen

In uw afweging kunt u ook nog meenemen op welke manier u de potentiële zwaktes van eenhoofdigheid of meerhoofdigheid kunt compenseren met aanvullende maatregelen. Zo deed de Commissie Goed Onderwijsbestuur VO in haar rapport ‘De letter en de geest’ nadrukkelijke aanbevelingen voor de situatie van eenhoofdige besturen. Concreet: weerwoord en tegenmacht organiseren, een klokkenluidersregeling instellen, externe feedback (intervisie) benutten, intensiever intern toezicht uitoefenen en de controller rechtstreekse toegang tot de raad van toezicht geven. In de situatie van meerhoofdigheid moet de aandacht vooral uitgaan naar de samenwerking binnen het college van bestuur, helderheid rond aandachtsgebieden (en collectieve verantwoordelijkheid!) van de cvb-leden en behoud van voldoende autonomie van de schoolleiders.

Rol raad van toezicht

Het bepalen van de omvang van het bestuur is één van de weinige gebieden waar de raad van toezicht heel concrete keuzes moet maken. Het betreft immers een keuze die de governancestructuur betreft. Sinds de invoering van de ‘wetswijziging versterking bestuurskracht’ heeft de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad daarbij een adviesrecht via het profiel van het college van bestuur.

Advies

Recent voerde B&T in opdracht van diverse onderwijsorganisaties onderzoeken uit naar de optimale omvang van hun besturen. Een brede interview-aanpak stond er garant voor dat de verschillende invalshoeken (intern toezicht, medezeggenschap, zittend bestuur, schoolmanagement, staf) bij de afweging werden betrokken. Staat u voor dezelfde keuze? Neem gerust contact met ons op voor advies.

[1] Zie ‘Diversiteit doet ertoe’ in: Elderen, J. & Klifman, H. (2016). De zachte kant van governance. Tien principes van goed onderwijsbestuur. Amsterdam: B&T. In maart 2021 verscheen de herziene editie van dit boek.

[2] Bij de Bestuurders-cao PO 2016 is dit “als richtsnoer” in de cao zelf opgenomen (artikel 7). In de Bestuurders-cao VO 2017 wordt het in de toelichting genoemd.