Passend onderwijs: Op de goede weg of terug naar de tekentafel?

Essay 1 Een historische speurtocht

Vijf jaar Passend onderwijs: Wat heeft dat ons gebracht? Deze complexe vraag is ons vertrekpunt voor een speurtocht door de geschiedenis van Passend onderwijs. We gaan terug naar de eerste ideeën en de invoering, verdiepen ons in de ervaringen tot nu toe én werpen een blik in de toekomst. Onze bevindingen en ervaringen delen we in een reeks essays, waarvan dit het eerste is. Wat we er in elk geval al van kunnen zeggen: Passend onderwijs heeft in Nederland wel de tongen losgemaakt! Over ons onderwijs in het algemeen en over Passend onderwijs in het bijzonder. Want wat is Passend onderwijs eigenlijk? Was het onderwijs eerst dan niet passend dat er zo’n heel nieuwe wet voor ingevoerd moest worden in 2014?

Wie je er ook over sprak destijds: iedereen had er een mening over, de nieuwe wetswijziging. Sommigen noemden het een bezuiniging. Sommigen noemden het de derde onderwijsvernieuwing. Anderen noemden het zelfs de vierde decentralisatie. Velen noemden Passend onderwijs in een adem met bezuinigingen. Hoe er destijds ook over werd gedacht, we weten nu in elk geval wel dat in het hier en nu Passend onderwijs vaak als oorzaak wordt genoemd van veel dingen die misgaan in het onderwijs. Soms terecht, vaker onterecht. Het onderwijs is de laatste jaren immer beïnvloed door tal van factoren.

1 augustus 2014

We schrijven 1 augustus 2014 als de Wet passend onderwijs wordt ingevoerd. Destijds waren wij vanuit onze rol en positie nauw betrokken bij de invoering van Passend onderwijs op de werkvloer. De afgelopen vijf jaar hebben we samen alle gelaagdheden van de discussie in volle hevigheid en van dichtbij meegemaakt. De discussies in en met de scholen, met soms wanhopige leraren maar ook met ouders van leerlingen die thuiszitten en niet naar school gaan. En niet te vergeten: we hebben van dichtbij complexe bestuurlijke discussies meegemaakt. Passend onderwijs bleek een ingewikkeld bestuurlijk avontuur.

Desalniettemin: Passend onderwijs heeft op een aantal terreinen mooie dingen opgeleverd. Ons werkgebied, met als grote gemeente Rotterdam, had en heeft een dermate grote schaal dat er goed geëxperimenteerd kon worden. Daarin stonden we niet alleen, ook elders in het land ontstonden prachtige voorbeelden van hoe kinderen goede resultaten behaalden in het nieuwe systeem. Kinderen met en kinderen zonder beperking. Organisaties die plots gingen samenwerken op het gebied van zorg en onderwijs, met klinkende resultaten.

Hoe kan het dan toch dat de onvrede in de media de afgelopen jaren steeds de boventoon voerde? Laten we teruggaan in de tijd. Passend onderwijs werd al direct na de invoering, toen iedereen nog druk doende was te snappen wat die wet nu inhield, verantwoordelijk gehouden voor extra werkdruk bij leraren. Én voor langdurige thuiszitters en hogere kosten voor zorgleerlingen. Natuurlijk hebben de media daar een belangrijke rol in gespeeld. Goed nieuws is nu eenmaal voor veel mediasoorten geen nieuws, dus het waren vooral de negatieve elementen en voorbeelden die de voorpagina’s haalden. Maar het is te makkelijk om alles op de media af te schuiven. Niet alleen voor, maar ook achter de coulissen werd geklaagd. Over extra ervaren bureaucratie door scholen, andere dossiervorming over leerlingen, nieuwe beperkingen en regels vanuit de nieuwe samenwerkingsverbanden. Samenwerkingsverbanden werden als bezuinigingsmachines neergezet, met soms grote reserves op de plank. Geld dat ‘dus’ niet naar leerlingen ging. En gemeenten werden aangemerkt als forse hindermacht als het ging om het leveren van zorg aan het onderwijs. Terwijl dit in veel gevallen ongenuanceerd of aantoonbaar onjuist was, bleven de verhalen aanhouden en volharden. Duidelijk was dat er iets knelde. Maar wat?

Dit artikel is dus het eerste in een reeks, en geeft in vogelvlucht een aantal ontwikkelingen weer op het gebied van Passend onderwijs. Dit deel spitst zich toe op de grote vraagstukken: waarom toch ook alweer Passend onderwijs? Wat zijn de dilemma’s, knelpunten en uitdagingen die we zijn tegengekomen bij de inrichting van Passend onderwijs? En hoe loopt het nu, na vijf jaar?

Passend onderwijs: het begin

Terwijl Ronald Plasterk in 2012 als minister van Binnenlandse Zaken van het kabinet Rutte II (2012 -2017) als moedige Don Quichot de gemeentelijke en provinciale herindeling tegemoet trad, voltrok zich in Nederland een stille reorganisatie in het onderwijs. Waar het tumult dat de gemeenten maakten in de pers en in het publieke debat tegen de arme minister niet van de lucht was, werden er in betrekkelijke luwte 152 samenwerkingsverbanden gesmeed in het primair en voortgezet onderwijs. Het mbo, met een andere schaalgrootte, werd wel opgenomen in de wet, maar werd geen onderdeel van de samenwerkingsverbanden. De wens tot gemeentelijke herindelingen werd onder andere (maar zeker niet alleen) ingegeven door de decentralisaties van verschillende verantwoordelijkheden en bevoegdheden rond zorg, werk en jeugdhulp. Grotere gemeentelijke eenheden hadden als voordeel dat zij een zekere schaalgrootte hadden voor de uitvoering van deze wetten, en daarbij nog steeds hun oorspronkelijke democratische controle erop, namelijk directe controle door de gemeenteraad, behielden. Handzame sturingseenheden moesten het worden.

Ook de vorming van samenwerkingsverbanden in het onderwijs had zijn oorsprong in een wens tot handzame eenheden die uitvoering moesten geven aan een nieuwe wet, namelijk de Wet passend onderwijs. In de beginfase werd deze wet nogal eens de vierde decentralisatie genoemd. Alleen dan niet gedecentraliseerd naar de gemeenten, maar naar het domein onderwijs.

Hoe het met de gemeentelijke herindeling en de supergemeenten en de provinciale superprovincies is afgelopen, is inmiddels geschiedenis. Ze zijn er niet gekomen. Althans niet in de toen beoogde vorm. Wel zijn er overal verbintenissen tussen grote en kleine gemeenten ontstaan om de nieuwe decentralisaties vorm te geven: jeugdzorgregio’s, werkpleinen enzovoort, enzovoort.

Bij de samenwerkingsverbanden Passend onderwijs ging het anders. Deze zijn er in 2014 wel gekomen. Voorafgaand aan de herindeling van de oude samenwerkingsverbanden Weer Samen Naar School, VO-verbanden en de Regionale Expertise Centra voor het (voortgezet) speciaal onderwijs zijn er wel degelijk protesten geweest, maar die gingen over de gebiedsindeling en vooral over de voorgenomen bezuinigingen. De bezuinigingsplannen leidden al in 2012 tot in het onderwijs niet eerder vertoond protest in de Amsterdam Arena, en de bezuiniging ging uiteindelijk niet door, Maar de regionale herindeling bleef op de agenda: wie hoorde voortaan bij wie, en waarom? Het hield de gemoederen bezig.

De discussie over de bestuurlijke inrichting van de samenwerkingsverbanden was bij aanvang veel minder intensief. Wie was bijvoorbeeld de baas? Wat is een samenwerkingsverband eigenlijk? Ook de (democratische) controle op de financiën, het beleid (de banden met de gemeenten werden uiteindelijk niet heel dwingend vastgelegd) evenals de samenwerking op het gebied van en met de jeugdzorg waren onaf en daarmee vrij invulbaar per regio. Als het belang van het kind en de jongere maar centraal stond, dan zou het in de nieuwe praktijk wel goed komen, toch?

Twee soorten druk(te)

Op de twee terreinen werkdruk voor leraren en algehele bestuurlijke drukte ging het de laatste jaren schuren. De werkdruk onder leraren rees de pan uit, zodat het ministerie van OCW de afgelopen jaren twee keer flink heeft moeten bijpassen in het budget van in elk geval het primair onderwijs. Als belangrijke oorzaken van de werkdruk werden onder andere genoemd: het toegenomen aantal zorgleerlingen in reguliere klassen en de moeizame samenwerking met de wijkteams, de jeugdhulp. Beide bijzonder, de eerste omdat niet is aangetoond dat door Passend onderwijs meer leerlingen, die eerder in het speciaal onderwijs verbleven, nu in het regulier onderwijs zitten. En de tweede, omdat wijkteams juist klaagden over het omgekeerde. Zij vonden de scholen vaak naar binnen gekeerde bolwerken, waar weinig tot geen innovatieve oplossingen vandaan kwamen.

Naast de werkdruk bij leraren bleek er ook bestuurlijk flink wat drukte bij gekomen. Al snel na de oprichting van veel samenwerkingsverbanden bleek dat op het gebied van wat we ‘governance’ zijn gaan noemen (in gewoon Nederlands ‘goed bestuur’) het nodige rammelde aan het bestuurlijke construct zoals dat werd ingericht. De samenwerkingsverbanden waren in essentie ontstaan als geïnstitutionaliseerde, inter(school)bestuurlijke samenwerking in een gebied. Het construct was identiteit-overstijgend (religieuze en niet-religieuze scholen moesten op het gebied van Passend onderwijs met elkaar samenwerken). Schoolbestuurders vormden veelal zelf het toezicht, maar ook het bestuur, dat het beleid en de begroting vaststelde, en ze waren ook nog eens de kritische gebruiker ervan. Deze verstrengeling van belangen/taken werd al snel duidelijk, en ook dat het problematisch was. Gaandeweg ontstond een tweedeling: de gedachte dat een eigenstandige organisatie volwaardige checks and balancesmoet hebben en daarbij dus ook onafhankelijk toezicht, tegenover de opvatting dat een samenwerkingsverband niet meer is dan een netwerk van schoolbesturen, waardoor verdere inrichting van ‘governance’ tijd- en geldverspilling zou zijn.

Passend onderwijs: Waarom deden we het ook alweer?

Als je bovenstaande zo terugleest, dan zie je dat er in korte tijd flink wat overhoop is gehaald in Nederland met drie gemeentelijke decentralisaties (waarvan er twee direct effect hebben op het Passend onderwijs, te weten die met betrekking tot arbeid en zorg) en de Wet passend onderwijs. Voor zo’n operatie moet er toch een heel goede aanleiding zijn, zou je denken. We maken even een klein uitstapje nog verder terug in de tijd. Waarom werd hier ook alweer voor gekozen? Wat was de beoogde verbetering?

De aanleiding voor deze wetgeving vormde de somber stemmende constatering dat het stelsel voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte te maken had met meerdere problemen. Het speciaal onderwijs (vooral cluster 4) groeide exponentieel zonder direct uitzicht op verbetering, de positie van ouders was qua keuzevrijheid niet sterk, het bureaucratische systeem was verdeeld in gescheiden werelden – die van het regulier onderwijs (samenwerkingsverbanden ‘oude stijl’) en die van het speciaal onderwijs (de Regionale Expertise Centra voor clusteronderwijs) – waardoor er behoorlijk veel leerlingen tussen wal en schip vielen. Passend onderwijs moest, zo was de (optimistische) gedachte, het tegenovergestelde bewerkstellingen: budgettaire beheersbaarheid en transparantie; geen thuiszitters meer; minder bureaucratie; geen noodzaak meer tot het labelen van leerlingen; handelingsbekwame leraren en betere afstemming met andere sectoren, en dan vooral het jeugdhulpdomein. De Evaluatiecommissie Passend onderwijs (ECPO) schreef als waarschuwing in haar eindrapport (2013) dat Passend onderwijs alle kenmerken heeft van een moeilijk te beïnvloeden en moeilijk te beoordelen stelselwijziging. De doelen zijn vanaf het begin onscherp geformuleerd en verschuiven ook nog eens in de tijd.

Uitdagingen en dilemma’s voor de toekomst

Het is niet voor niets dat we in onze vogelvluchtschets de andere decentralisaties hebben meegenomen. De Wet passend onderwijs is tot stand gekomen in een tijdsgewricht waarin de gedachte was dat alles wat dichter bij de burgers georganiseerd werd, beter toegankelijk werd voor die burgers. De samenwerkingsverbanden werden opgericht met het idee dat één loket voor speciaal onderwijs en ondersteuning op het reguliere onderwijs voor iedere leerling dicht bij ouders, scholen en leraren zou staan. Dat het zou ontzorgen, dat er minder bureaucratie zou komen. Maar ook dat er overzicht en inzicht zou ontstaan in diverse zorgbehoeften en ondersteuningsstromen. Zowel bij de gemeenten als bij de samenwerkingsverbanden.

Ook was de gedachte dat hiaten en overlap tussen zorg- en onderwijsbehoeften op het niveau van de regio eenvoudiger opgelost konden worden dan op landelijk niveau. Met kleinere behapbare eenheden dan ministeries, zorgkantoren en provincies konden er bovendien meer oplossingen op maat worden gezocht.

Over onze zoektocht

Dit essay is het eerste in een reeks over onze historische speurtocht naar het ontstaan en de bedoeling van Passend onderwijs. Waar komen we vandaan? Wat is er allemaal gebeurd? Waar heeft dat ons gebracht? En hoe maken we de balans op: zijn we op de goede weg? Of kunnen we beter terug naar de tekentafel?

Over de auteurs
De auteurs van dit essay, Marieke Dekkers en Nicole Teeuwen zijn deze eerste jaren van Passend onderwijs bestuurder van een samenwerkingsverband. Ook lang voor die tijd waren beiden vanuit een andere rol, bij de voorbereidingen van de nieuwe wet betrokken. Marieke Dekkers vanuit haar rol als directeur van twee Regionale Expertise Centra voor (voortgezet) speciaal onderwijs cluster 3 en 4, en Nicole Teeuwen als wethouder Jeugd en Onderwijs in Houten. Marieke Dekkers is sinds 2014 lid van het college van bestuur van samenwerkingsverband Koers VO (Rotterdam e.o.), Nicole Teeuwen heeft sinds februari 2018 haar rol als directeur-bestuurder van het samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs in Rotterdam verruild voor een functie als voorzitter van de Sectorraad Praktijkonderwijs.