‘Perfecte storm’ voor veel samenwerkingsverbanden passend onderwijs?

Als voormalig programmamanager passend onderwijs bij OCW en nu adviseur bij B&T heb ik de afgelopen jaren bij veel samenwerkingsverbanden passend onderwijs een kijkje in de keuken mogen nemen. Ik zie dat het in steeds meer regio’s piept en kraakt. Belangrijke reden: de deelname aan het speciaal onderwijs zit in de lift. Dit terwijl de samenwerkende scholen op de vele oorzaken hiervan amper invloed hebben.

In deze figuur is te zien dat de deelname aan het gespecialiseerd onderwijs over de hele linie gestaag blijft toenemen. Veel samenwerkingsverbanden (swv’en) kunnen dat (nog) hebben, omdat ze onder de landelijk gemiddelde deelname zitten, de norm waarop elk samenwerkingsverband bekostigd wordt. Maar er zijn ook heel wat swv’en die (nog altijd) boven het landelijk gemiddelde zitten, soms fors, zowel in het primair onderwijs als het voortgezet onderwijs. Het zijn met name deze swv’en die steeds vaker bij B&T aan de bel trekken. Of het komt als grote zorg terug in de vele ondersteuningsplantrajecten, die we begeleiden.

Meer speciaal onderwijs dan waarvoor je bekostigd wordt, betekent dat weinig middelen overblijven voor extra ondersteuning in het regulier onderwijs. In enkele regio’s draagt het regulier onderwijs zelfs al bij aan de bekostiging van het speciaal onderwijs. Op papier lijkt de (financiële) prikkel voor het regulier onderwijs daarmee goed te staan. Maar in de door mij waargenomen ‘perfecte storm’ ontstaat een vicieuze cirkel naar nog meer verwijzingen en dus nog minder middelen in het regulier onderwijs. We lopen zo het risico dat het onderwijs eerder minder inclusief wordt dan meer. En dat het aantal kinderen met behoefte aan extra ondersteuning en zorg, dat het zonder (passend) onderwijs moet doen, eerder stijgt dan daalt.

Bij deze perfecte storm spelen verschillende facetten een rol, waarop de samenwerkende scholen weinig invloed kunnen uitoefenen. Ik loop ze langs.

1. De behoefte aan ondersteuning neemt toe

Vrijwel iedereen die ik in het onderwijs spreek, geeft aan dat het aantal leerlingen met een ondersteuningsbehoefte (gevoelsmatig) toeneemt. Ook ervaart iedereen verdichting en verzwaring, in het bijzonder op het gebied van gedragsproblemen. Net als bij de toename van jeugdzorg is het moeilijk om één oorzaak aan te wijzen. Het lijkt een samenspel van een complexere samenleving, een grotere prestatiedruk (ook door het onderwijs zelf veroorzaakt), minder ‘normaal’ vinden, en meer stress in de omgeving van kinderen omdat de bestaanszekerheid afneemt. Ook hebben twee corona-jaren hun sporen achtergelaten. Verder draagt het steeds vaker uitblijven van tijdige zorg bij (zie punt 2).

Wat ook een rol speelt, is dat we, terecht, steeds meer mogelijk willen maken. Zeker voor kinderen met een flinke behoefte aan ondersteuning en/of zorg, die nu vaak thuis komen te zitten en/of die uit de leerplicht worden ontheven. Ouders verwachten ook meer, redenerend vanuit leerrecht in plaats van leerplicht.

Hiernaast is sinds enige tijd sprake van een toename aan gespecialiseerde kinderdagverblijven. Een goede ontwikkeling, maar wel één die zorgt voor een grotere en vooral directe instroom in veelal het SO, vaak met bekostiging in categorie 2 of 3. Dit zal op termijn gaan doorwerken in de bovenbouw en het VSO.

Als de samenwerkende scholen al deze, deels extra, duizenden leerlingen daadwerkelijk passend willen bedienen, dan zijn de middelen er niet. Het huidige budget voor extra ondersteuning houdt met deze leerlingen simpelweg geen rekening. In totaal kan het zomaar gaan over tientallen of zelfs honderden miljoenen euro’s aan extra onderwijs- en zorggeld.

2. Meer ‘zorg’ door uitblijvende zorg

Onderwijs en zorg komen op steeds meer plekken bij elkaar, maar over de hele linie zijn we er nog lang niet. Door financiële tekorten en/of verschillende visies wordt tussen beide domeinen nog altijd veel gesteggeld over wat voorliggend is en wie de rekening betaald. Veel gemeenten hebben de eisen voor jeugdhulp moeten verhogen. Deze ontwikkelingen in combinatie met de personeelstekorten in de jeugdzorg, zorgen ervoor dat met name gespecialiseerde zorg uitblijft. Kinderen, ouders én het onderwijs moeten daarmee dealen, terwijl de problematiek verergerd.

Een belangrijke oplossing is bewezen: de jeugdhulp moet verbonden worden aan meer reguliere scholen, zeker in bepaalde wijken, en de (jeugd)zorg nog meer aan het speciaal onderwijs. Waar dat al zo wordt vormgegeven, scheelt het veel afstemming en wordt duurdere zorg voorkomen. Het komt helaas nog veel te weinig van de grond.

3. Het onderwijs staat zelf ook onder druk

Met name het oplopende tekort aan (goede) leraren, maar zeker ook aan intern begeleiders, zorgcoördinatoren en schoolleiders, is op veel plekken nijpend. Juist kinderen die extra ondersteuning nodig hebben, voelen het als eerste wanneer de werkdruk oploopt en minder gekwalificeerde mensen voor de klas (moeten) staan. Juist deze kinderen zijn gebaat bij kleinere klassen, maar met de huidige tekorten gaat dat er meestal niet van komen. Het regulier onderwijs zal de neiging hebben meer te (moeten) verwijzen.

Binnen het speciaal onderwijs is het personeelstekort echter nog groter. Dat zorgt er niet alleen voor dat het speciaal onderwijs minder ruimte heeft voor ambulante ondersteuning in het regulier onderwijs. Het kan een verdere stijging van de deelname ook simpelweg niet opvangen.

4. Extra opdrachten voor samenwerkingsverbanden

Als begeleider van het proces waaruit de 25 verbetermaatregelen zijn voortgekomen, weet ik als geen ander dat we meer van de swv’en verwachten. In aanvulling op bestaande taken zal een swv onder andere tot een oudersteunpunt moeten komen, meer arrangementen mogelijk moeten maken (zie punt 1 en 2), met partners werkende (doorbraak)afspraken moeten maken en een visie op inclusiever onderwijs moeten vormgeven. Het maakt niet uit of gekozen is voor een expertisemodel of schoolmodel: swv’en moeten de (aanstaande) wettelijke taken uitvoeren. De ondersteunende bureaus zijn hierop echter vaak niet toegerust. Ze hebben veelal beperkte beleidscapaciteit. Het gaat niet om veel extra geld, maar ook dit moet vooralsnog uit dezelfde middelen bekostigd worden.

5. Onrechtvaardigheid in de verevening.

Als laatste wil ik aanstippen dat er wel degelijk iets onrechtvaardigs zit in hoe het budget voor extra ondersteuning in 2014 opnieuw over de samenwerkingsverbanden is verdeeld. De onrechtvaardigheid is niet zozeer dat destijds werd gekozen voor het uitgangspunt dat regio’s niet veel van elkaar zouden moeten verschillen in deelname aan het speciaal onderwijs. Daar valt best wat voor te zeggen. De onrechtvaardigheid zit erin dat het in 2014 nu eenmaal wél zo was dat er grote verschillen waren. In de volgende figuren is te zien welke swv’en in het primair en voortgezet onderwijs van oudsher beperkt in deelname zaten en welke hoog, afgemeten aan de mate van verevening

Wat heeft gezorgd voor deze verschillen? Soms was het een bewuste keuze, maar vaak ook niet. Reguliere scholen in grote steden waren al meer gewend aan een diverse populatie. Ook kenden een aantal regio’s van oudsher een sterk aanbod van gespecialiseerde voorzieningen. Niet alleen speciaal onderwijs, ook gespecialiseerde jeugdzorg, met vaak een regionale of landelijke functie. Wanneer dit aanbod er is, wordt er gebruik van gemaakt (en ontstaat een sterkere verwijscultuur). Tenslotte constateer ik dat enkele swv’en met een (zeer) hoge deelname van oudsher een sterk beleid hadden om het aantal thuiszitters en vrijgestelden zo beperkt mogelijk te houden.

Het gevolg was dat de ene regio passend onderwijs startte met de mogelijkheid om in het regulier onderwijs te investeren (maar dat eigenlijk beperkter nodig had). Terwijl de andere regio, met veel SO en juist wel een noodzaak tot investeringen in het regulier onderwijs, juist een besparingsopgave had. Uiteraard gaf de verevening een periode van overgang. Maar ondanks veel inzet is het dus lang niet overal gelukt om de deelname terug te brengen naar het landelijk gemiddelde, mede door alle in dit stuk genoemde factoren. Het zijn dus ook veelal de swv’en met negatieve verevening waar het nu piept en kraakt.

Conclusie

Veel samenwerkingsverbanden moeten (nog altijd) te veel budget besteden aan het speciaal onderwijs. Met de stijgende deelnamepercentages groeit het aantal swv’en dat het lastig krijgt. Bij de start van passend onderwijs hadden de samenwerkende scholen nog knoppen om aan te draaien, maar die zijn er nu amper meer. Op veel van de genoemde oorzaken (groeiende vraag, situatie jeugdzorg, personeelstekorten) hebben de samenwerkingsverbanden weinig invloed en/of ze hebben andere partners nodig om er iets aan te doen. Daarom kom ik tot de slotsom dat er sprake is van een ‘perfecte storm’.

Contact

Dit artikel is geschreven door Jelle Rauwerdink, voormalig adviseur passend onderwijs bij B&T. Mocht u naar aanleiding van zijn analyse en zorgen met B&T in gesprek willen, neem dan contact op met Nienke Pol.