Samenwerkingsverband IJssel | Berkel op weg naar een nieuw governancemodel
Is onafhankelijk toezicht hetzelfde als extern toezicht?
De governance van samenwerkingsverbanden is onderwerp van een intensief politiek en publiek debat. Waar leden een aantal jaren geleden nog grote vrijheid hadden om de governancestructuur naar eigen inzicht in te richten, lijkt er nu een beweging gaande naar meer beperkingen en striktere regels. De belangrijkste zorg: dat er onvoldoende interne checks and balances zijn om te voorkomen dat belangen van individuele schoolbesturen de gezamenlijke opdracht van het samenwerkingsverband ondermijnen. Bij menig samenwerkingsverband staat governance daarom hoog op de gespreksagenda. Zo ook bij Samenwerkingsverband IJssel | Berkel. In gesprek met de onafhankelijk voorzitter van het bestuur, Marianne Volp. Cruciale vraag: is onafhankelijk toezicht hetzelfde als extern toezicht?
Samenwerkingsverband IJssel | Berkel is vanaf de oprichting in 2014 een vereniging met een Algemene Ledenvergadering (ALV), een bestuur en een gemandateerd directeur. Het bestuur bestaat uit een aantal schoolbestuurders en staat vanaf het begin onder leiding van Marianne Volp, als onafhankelijk voorzitter. Ook de ALV, waarin alle schoolbesturen vertegenwoordigd zijn, heeft een onafhankelijk voorzitter. “Indertijd was dit een volkomen geaccepteerde inrichting”, vertelt Volp. “We zijn toen niet over één nacht ijs gegaan. Maar het is een beetje ingewikkeld dat bestuur en toezicht niet goed gescheiden zijn.”
Onafhankelijk intern toezicht
In 2014 hadden samenwerkingsverbanden veel ruimte om hun governance naar eigen inzicht in te vullen. “Intussen wordt er door de politiek en de inspectie anders gedacht over de manier waarop je onafhankelijk – want dáár gaat het om – intern toezicht organiseert.” Volp verwijst naar het regeerakkoord van Rutte III uit oktober 2017, waarin staat: “Om ervoor te zorgen dat middelen voor passend onderwijs ook echt in de klas terechtkomen, komt er onafhankelijk toezicht op de samenwerkingsverbanden.” Maar dat is niet het enige. In meer algemene zin – of binnen de bredere context van de onderwijssector – wordt er al veel langer over governance gesproken. “Ik heb hier al kamerstukken liggen over het verbeteren van het intern toezicht uit 2008 en 2009.” In 2010 werd de verplichte scheiding van bestuur en toezicht in het funderend onderwijs wettelijk geregeld met de Wet goed onderwijs, goed bestuur.
Inspectie
Deze onderwijsbrede ontwikkeling lijkt nu dus ook voor samenwerkingsverbanden implicaties te krijgen. Hoewel de concrete kaders nog niet helder zijn – er is nog geen specifieke wetgeving – heeft governance ook de bijzondere aandacht van de onderwijsinspectie. En die inspectie is niet mild, zo ervoer IJssel | Berkel. “De inspectie wenst dat het toezicht volledig onafhankelijk is van het bestuur van het samenwerkingsverband en de individuele schoolbesturen”, citeert Volp uit het onderzoeksrapport. “Dat gaat vrij ver”, vindt ze. “De inspectie vindt dus dat je niet alleen de functionele scheiding tussen bestuur en toezicht goed moet organiseren, maar ook dat de schoolbesturen niet mogen deelnemen aan het interne toezichtorgaan van het samenwerkingsverband. De inspectie beweert dat die interpretatie de bedoeling van de wetgever is geweest.” En daarover kun je discussiëren. Wat staat er echt in de wet uit 2010? Volgens Volp is het duidelijk: “Daarin is alleen terug te vinden dat er een functionele scheiding tussen toezicht en bestuur moet zijn. Dat is niet hetzelfde als volledige onafhankelijkheid.”
In gesprek met elkaar
Het regeerakkoord en het inspectierapport waren voor IJssel | Berkel triggers om het gesprek over governance te intensiveren. “Wij willen dat ons intern toezicht de toets der kritiek kan doorstaan. Bovendien zijn we bezig met ons nieuwe strategisch beleidsplan. Daarvoor nemen we niet alleen onze dienstverlening onder de loep, maar ook ons governancemodel.” Dat betekent vooral: in gesprek gaan met elkaar. “We hebben ons laten informeren door notaris Saskia Laseur van Van Doorne en we hebben de probleemschets intern gedeeld. Niet alleen binnen het bestuur, maar ook binnen de ALV en de OPR. Met die groepen zijn we in gesprek.” Dat gesprek verloopt vlot, vindt Volp. “In ons samenwerkingsverband zijn er weinig gevoeligheden. Iedereen heeft het doel van het geheel goed voor ogen. We beschouwen het governancevraagstuk als een meer technisch, organisatorisch vraagstuk, dat grote zorgvuldigheid vereist. En daaraan wil iedereen con amore meewerken.”
Two tier-model
Concrete keuzes heeft IJssel | Berkel nog niet gemaakt. “Maar ik schat in dat we toegaan naar een two tier-model. Dat betekent mogelijk dat er een bestuur komt, in de vorm van een directeur-bestuurder, een ALV én een raad van toezicht met zowel externe als interne leden.” Het gesprek bij IJssel | Berkel gaat nu onder meer over de bevoegdheden van de verschillende organen. “Voor welke voornemens moeten de raad van toezicht en/of de directeur-bestuurder naar de ALV? Dat is het punt van gesprek op dit moment. De ALV is natuurlijk uitermate belangrijk. Daarin zitten de eigenaren, de leveranciers en de gebruikers. Hoe borg je dat de ALV optimaal kan bijdragen aan de beleids- en besluitvorming?”
Is onafhankelijk hetzelfde als extern?
De cruciale vraag is, of het straks is toegestaan dat schoolbestuurders zitting hebben in de raad van toezicht. Op dat punt schuren de voornemens van IJssel | Berkel met de mening van de inspectie. “We zijn erg nieuwsgierig of onafhankelijk toezicht echt hetzelfde betekent als extern. Maar als we deze richting ingaan, hebben we in elk geval wel een organieke scheiding tussen bestuur en toezicht gerealiseerd.” Schoolbestuurders krijgen immers geen zitting in het bestuur van het samenwerkingsverband. “Natuurlijk moeten schoolbestuurders die zowel in de ALV als in de raad van toezicht zitten, zich bewust zijn van hun opdracht en de bevoegdheden die zij in hun twee rollen hebben.” Belangrijker echter dan de wijze van organiseren en de onafhankelijkheid vindt Volp dat de besluitvorming transparant is. “Het gaat erom dat iedereen in alle gevallen zicht moet hebben op het handelen en de keuzes van toezichthouders en bestuurders.”
Gemengde samenstelling
Een organieke scheiding tussen bestuur en toezicht zou IJssel | Berkel ook kunnen realiseren met een raad van toezicht waarin geen externe leden zitting hebben. Toch heeft dat niet de voorkeur, vertelt Volp. “Door externe leden toe te laten, komen we tegemoet aan de op zichzelf terechte kritiek van de politiek en de inspectie op het idee van ‘de slager keurt zijn eigen vlees’.” Het andere uiterste – een raad van toezicht met alleen externe leden – vindt Volp niet wenselijk. “Waar blijft dan de betrokkenheid? Wij hechten aan eigenaarschap. Dat het gedragen wordt door iedereen die meedoet.” Door alleen externen in de raad van toezicht te benoemen wordt strikt genomen de ontwikkeling van het intern toezicht teruggedraaid en wordt het extern toezicht weer opgezocht. “Wij willen het eigenaarschap niet weghalen bij de raad van toezicht. Althans, nog niet. Misschien wel nooit.”
Afwachten of doorpakken?
De toekomst is onzeker. Hoe ontwikkelt zich het debat? Wat besluit Den Haag? Wat mag nu en straks misschien niet meer? IJssel | Berkel had ervoor kunnen kiezen de uitkomsten eerst maar eens af te wachten, maar doet dat niet. “Als je een hoge kwaliteit nastreeft, ook op het gebied van governance, dan kun je er nu mee aan de slag. Wij willen het nú, anno 2018, optimaal inrichten.” En als dan straks de regels veranderen of – in elk geval – de kaders duidelijker worden? “Daar kun je rekening mee houden. Bijvoorbeeld door het nu zo in te richten dat je straks zonder (grote) statutenwijzigingen nog een beetje kunt opschuiven richting veranderde zienswijzen.”
Een kwestie van mentaliteit
Als het eropaan komt dan gaat het bij governance niet om de wet en niet om structuren, vindt Volp. “Governance is, net als medezeggenschap, meer een kwestie van mentaliteit. Het gaat om gedrag, om respect voor elkaars mening, elkaars zienswijze. Wat de wet en al die codes ook zeggen, al die dingen staan of vallen met de sfeer, de mentaliteit in het samenspel van mensen. Dus als andere samenwerkingsverbanden mij om advies zouden vragen, dan zou ik niet zeggen: ‘Jullie moeten het zus of zo doen.’ Als ik toch een missie moet uitdragen, dan luidt die: ‘Ga eens terug naar de oorspronkelijke opdracht. Waarom zijn we er ook alweer? Het gesprek over governance moet niet gaan over macht en ruimte. Ook dát gesprek moet gaan over passend onderwijs. Commitment aan het doel is vele malen belangrijker dan commitment aan welk model dan ook.”
Meer weten?
Heeft u vragen naar aanleiding van dit artikel? Of wilt u verder in gesprek over de governance van uw eigen samenwerkingsverband? Neem dan contact op met Hans van Willegen.