Ziet u door de bomen van codes het bos van good governance nog?

Inzicht in codes biedt uitzicht op een praktische omgang ermee

1 april 2021 - Joost Janssen - Governance

De sectorraden voor primair en voortgezet onderwijs maken er een goede gewoonte van gemiddeld elke vier jaar een nieuwe governancecode te publiceren. En eind 2020 is de VTOI-NVTK met een eigen Code Goed Toezicht gekomen. Leiden al deze codes tot meer houvast voor good governance? Of zien bestuurders en intern toezichthouders door de codes het bos niet meer?

De VO-raad publiceerde de eerste governancecode in 2008. Daarna volgde een licht aangepaste versie in 2011 en – mede op basis van rapportages van adviescommissies – ingrijpendere nieuwe versies in 2015 en 2019. De PO-Raad kwam iets later, medio 2010, met haar eerste code, maar heeft eind 2020 ook al weer haar vierde versie gepubliceerd. In de uitwerking van de codes van beide sectorraden zien we een ontwikkeling van een klassieke rule based code, met een forse set aan ‘pas-toe-of-leg-uit’ regels, naar een principle based code. De rule based codes hadden een sterk gereguleerde structuur van artikelen en uitwerkingen daarvan. Beide recente codes hebben een ordening op basis van vier centrale principes, die worden uitgewerkt in 20 good practices (VO) en 22 ‘uitwerkingen’ (PO). Beide codes worden afgesloten met enkele verplichtende lidmaatschapseisen. Naar hun inhoud zijn ook de nieuwe codes nog wel tamelijk normerend gebleven. Ook de meest recente Governancecode kinderopvang verhoudt zich goed tot de geschetste ontwikkeling binnen de onderwijscodes. Deze heeft eveneens een (meer) principe- en waardengedreven structuur dan zijn voorgangers, opgebouwd uit zes beginselen voor deugdelijk bestuur.[1]

Meer bestuur, minder toezicht

Naast de ontwikkeling van rule based naar principle based en de toenemende aansluiting tussen PO en VO, nemen we nog enkele opvallende veranderingen waar. Zo werden in de eerste codes voor het VO nog expliciete uitspraken gedaan over hoe er bestuurd moest worden (met bepalingen over prestatiesturing en risicobeheersing). Daar blijven de recentere codes helemaal van weg. En verder besteedden de eerdere versies van beide codes evenredig aandacht aan bestuur en intern toezicht. Het intern toezicht heeft in de laatste VO-code nog wel een plek, maar minder prominent. De recente PO-code lijkt zich nagenoeg uitsluitend te richten op het bestuur. Dit roept bij ons de vraag op of deze ontwikkeling in de oriëntatie van codes mogelijk parallel loopt aan een (on)bewuste herprofilering van sectorraden als bestuurdersorganisaties?

Code Goed Toezicht

De verenigingen van toezichthouders in onderwijs en kinderopvang (VTOI-NVTK) hebben in december 2020 de Code Goed Toezicht gepubliceerd. Deze ‘code’ biedt geen juridisch afdwingbare normen, maar beoogt een beroepsstandaard te zijn voor toezichthouders in onderwijs en kinderopvang. De Code Goed Toezicht komt zodoende niet in de plaats van de sectorcodes goed bestuur en geldt ook niet als verplichtende governancecode waaraan onderwijsorganisaties zich te verbinden hebben, zoals bedoeld in de onderwijswetten.[2] De Code Goed Toezicht is gestructureerd naar analogie van de sectorcodes: met in dit geval 7 principes en 42 normen en good practices.

Inhoudelijke samenhang

De Code Goed Onderwijsbestuur VO 2019, de Code Goed Bestuur PO 2020 en ook de Code Goed Toezicht VTOI-NVTK lijken op elkaar voor wat betreft hun structuur. Maar het opeenvolgend beschikbaar en parallel hanteren van deze codes maakt het bestuurders en toezichthouders in het funderend onderwijs niet makkelijker. Om wat overzicht en houvast te bieden, is met enige flexibiliteit van geest een inhoudelijke samenhang te ontwaren op ten minste principeniveau. We zetten de principes uit de genoemde drie codes daarom voor u op een rij, waarbij we (volledig arbitrair) de volgorde van de principes uit de Code Goed Bestuur VO als leidraad hebben gehanteerd.

Wat valt op in de codes?

Evenals de principes, vertonen ook veel good practices, ‘uitwerkingen’ en lidmaatschapseisen een grote mate van gelijkenis. Daarbij spreekt de Code Goed Toezicht het intern toezicht aan, terwijl de sectorcodes zich veelal primair richten op het bestuur. De volgende zaken vallen op bij analyse van (verschillen tussen) de verschillende codes:

De PO-code is heel expliciet over de onderwijsvisie (uitwerkingen 1 tot en met 6) terwijl de VO-code daar meer algemeen in blijft in met name inleidende ‘bespiegelingen’ op de principes. De Code Goed Toezicht spreekt zich hierover in het geheel niet uit.
De PO-code bevat (voor het eerst) het expliciete uitgangspunt dat in het intern toezicht minimaal één lid zit dat géén kind heeft dat op een school zit die tot het bestuur behoort. Zowel de VO-code als de Code Goed Toezicht beperken zich tot algemene normen die onafhankelijkheid bepleiten.
Alleen in de PO-code staat nog dat een bestuurder niet tegelijkertijd de functie van toezichthouder mag vervullen bij een organisatie in een aanpalende onderwijssector in hetzelfde voedingsgebied. In de VO-code is een dergelijke regel juist vervangen door de tekst dat het combineren van een bestuursfunctie in het voortgezet onderwijs en een toezichtfunctie in een andere onderwijssector verenigbaar en waardevol kan zijn. En dat de mate van verenigbaarheid van bestuurs- en toezichtsfuncties uiteindelijk aan het oordeel van de intern toezichthouder is.

Waar staan we?

Geven de laatste codes voor PO en VO nu meer houvast voor good governance dan de oudere versies? Professor Pieter Huisman schreef onlangs[3]: “De verschuiving van rules naar principles betekent dat codes langzamerhand het karakter krijgen van een ‘credo’; een bestuurlijke geloofsbelijdenis vol met (inmiddels) platgeslagen termen als ‘integriteit’, ‘dialoog’ en ‘openheid’.” Wij herkennen en onderschrijven dit beeld. Beide sectorcodes bevatten veel open deuren, en ook in de Code Goed Toezicht staan er de nodige. Het verschil zit hem in de relevante uitwerkingen; deze zijn in de sectorcodes op één hand te tellen. Opvallend genoeg biedt de code-die-geen-code-is voor het intern toezicht meer houvast. Hoewel het traject voor de totstandkoming van de Code Goed Toezicht ruim gestart is voor het verschijnen van de laatste sectorcodes, springt – of ten minste valt – deze code in het gat dat de sectorcodes achterlaten. Deze code vervult ons inziens een nuttige functie als handvat voor good governance, in casu goed toezicht.

In de Code Goed Toezicht worden de veronderstelde rollen van het intern toezicht helder beschreven, wordt de formulering van een toezichtvisie en een toezichtkader aanbevolen en wordt invulling gegeven aan abstracte begrippen als het omgaan met integriteit en het afleggen van verantwoording. Het is naar ons oordeel daarmee meer dan een opsomming van activiteiten en formele verantwoordelijkheden. Tegelijkertijd draaft de Code Goed Toezicht mogelijk op onderdelen wat door, bijvoorbeeld door zowel een toezichtkader als een toetsingskader aan te bevelen en het intern toezicht op te roepen actief te werken aan vormen van overleg met externe betrokkenen. Dan helpt het om je te realiseren dat het hier ‘slechts’ om richtinggevende uitspraken gaat (hoewel de tekst van de code soms een andere indruk wekt).

Waar gaan we naar toe?

In het voorwoord van de meest recente PO-code staat dat de besturen van PO-Raad en VO-raad streven naar één gezamenlijke governancecode voor het funderend onderwijs. Zijn daartoe in de geldende codes heldere doelen en vooral handvatten opgeofferd voor compromissen? Of vragen de leden van de sectorraden om minder richtinggevende en concrete uitspraken? Van dat laatste zijn bij ons geen signalen bekend. Sterker nog, menig bestuurder en toezichthouder geeft aan dat zij zelf behoefte hebben aan meer ‘houvast’ in een sector waarin de governance nog sterk in ontwikkeling is. Governancecodes in andere sectoren zijn deels aanzienlijk verplichtender (zoals de HBO-code en de Corporate Governance Code). Hoewel we ook in de nieuwere codes een vergelijkbare trend waarnemen in de richting van principe-uitspraken (zoals in de recente Governancecode Woningbouwcorporaties).

Tot slot

Wij hopen dat we met dit artikel overzicht hebben gecreëerd in het woud van soms snel opeenvolgende codes voor goed bestuur en toezicht. En dat u zicht hebt gekregen op hoe u hiermee invulling kunt blijven geven aan good governance. Wij wensen u toe dat u houvast mag vinden in de geruststellende gedachte dat principes op elkaar aansluiten en de codes complementair goed inzetbaar zijn. En hoewel de laatste sectorcodes de oude vervangen, willen wij deze zeker niet bij het grofvuil zetten. De oude codes bevatten naar onze bescheiden mening nog bruikbare elementen die als uitwerking van principes van de nieuwe codes zeer goed gebruikt kunnen worden.

Meer weten?

Geïnteresseerd in wat B&T voor u kan betekenen op het terrein van good governance? Neem dan contact op met Joost Janssen. Hij is tevens een van de auteurs van het boek De zachte kant van governance, waarvan onlangs een geheel herziene druk is verschenen.

Podcast

Via Soundcloud is een samenvatting van het boek plus een deel van de livestream te beluisteren. In deze livestream gingen de auteurs Jos van Elderen en Joost Janssen in gesprek met bestuurders Annemarie Trouw (College van Bestuur bij Atlant Basisonderwijs) en Peter Velseboer (bestuurder a.i. bij Stip).

[1] Te weten: legitimiteit, doelgerichtheid en doelmatigheid, openheid en integriteit, omgevingsbewustzijn en participatie, zelfreinigend en lerend vermogen, verantwoording en beheersing.

[2] Ex. art. 103, lid 6 WVO en ex. art. 171, lid 6 WPO.

[3] School en Wet, februari 2021.